上市公司的收购与企业兼并理论问题研究

沈舒
（西南政法大学 重庆 400031）


[摘要]公司并购是市场经济条件下社会化大生产发展到一定阶段的产物。本文通过对并购行为的背景分析和制度设计，凸显出并购作为一种企业产权交易行为，在盘活企业存量资产、优化有限资源配置、促进产业结构调整、推动企业形成规模经济与提高企业竞争力等方面所发挥的积极有效的作用，充分显示它在现代经济生活中的影响力。本文的最终目的在于将并购这种现代化的企业运作理念合法合理的引入中国企业界，推动中国经济的繁荣发展。
[关键字]收购 兼并

一、 上市公司收购与企业兼并浪潮的背景分析
伴随着世界历史步入20世纪，以企业为核心的市场体系处于了一个大的结构性调整阶。企业能否顺利调整到为整个世界的经济发展服务，成为了全球各大公司所关注的首要问题。在此转折点，各个励精图治的企业家无一例外的选择了扩大经营规模，进行资本运作，从而舍弃了前资本主义时期以家族为核心，以手工作坊式的管理为手段的经营模式。与这些企业家的理念相适应，进行企业的收购和兼并成为了他们首选策略。从那一刻起，通过收购和兼并，诞生了一大批知名的跨国公司，世界500强的公司均是靠收购和兼并发展起来，无一靠自身的积累。
从20世纪初至今，在西方发达国家，并购现象已有百余年的历史，经历过数次高潮，到目前已经逐步走向成熟，并在总结经验的基础上，正向更高的层次发展。与其他西方发达国家相比较，美国的公司制度和法人治理结构较为完善，资本证券制度也较为成熟，因此，其公司的并购机制也较为合理。[1]为了更好的论述我国企业的并购问题，在此，笔者将对美国经济发展史上出现的五次并购浪潮做一下简略的交代。
第一次浪潮发生于1893年至1904年间，以同一行业企业之间的横向兼并为特点。经过此次并购浪潮，美国经济形成了较为合理的结构，为美国经济后来的高速发展奠定了基础。第二次浪潮发生于1915年至1929年间，在此期间，不同行业的企业间的纵向兼并开始大量出现，许多工业以外的部门也卷入其中。1954年至1964年间发生了第三次并购浪潮，其特点是把生产不同性质产品的企业联系起来的混合兼并数目大增。由此产生了许多巨型和超巨型的跨行业的公司。1975年至1991年间发生了第四次并购浪潮，此期间敌意并购席卷了美国企业界，一些名列500家最大公司的超级企业也成为了“袭击”的目标，大量上市公司被兼并，然后或被直接出售、或被肢解以后零散出售、或被重组后以新的面目重新上市。[2]自1994年开始，沉寂数年的美国兼并市场又掀起了第五次浪潮，兼并

作者简介：
沈 舒（1980—），男，四川人，西南政法大学2003级经济法专业硕士研究生。

热目前仍在继续。此次兼并浪潮的显著特点是基本以友好为为主，进行主动的强强联合，显示出现代企业经营中的“联盟策略”。[3]由美国的上述五次浪潮所引发的世界范围内的并购活动由此展开，并开始“波及”到中国的企业界。[4]

二、 中国的企业走上并购之路的动因分析
从企业管理学的角度上来讲，一个企业要在激烈竞争的市场中生存下去必须以三种要素为依托：产品、资本、品牌。这三者之间的关系一般是这样的：资本的合并叫资本的集中，可以使企业迅速拓展规模。在规模扩大以后，企业要取得长久的发展，还需要进行品牌的宣传。产品经营是一个企业的立业之本，资本经营是企业成长的捷径，而品牌经营是企业经营的最高境界。企业的品牌不是一两年形成的，而是需要经过很长的时间来打造。在一个企业获得了一定的生存空间以后，他着重关注的便是成长问题了。要提高企业在成长过程中的核心竞争能力，笔者认为可以用两种方式培养企业的核心竞争能力：一是企业管理战略；二是企业交易战略，即外部成长战略，包括增资扩股，兼并收购和公开上市。核心竞争能力是企业综合素质的考察，主要侧重于企业是否拥有独一无二的技术。我国的企业经常搞价格大战，最主要的原因就在于企业自身缺乏核心技术。目前全世界500强企业，用于研究和开发的费用占全球的70%，仅通用汽车一家，每年用于研究的费用就达到80亿美元。而我国全国一年的教育经费仅相当于哈佛大学这一所大学的经费。这种状况成为了制约我国企业成为世界知名企业的瓶颈。
我国的企业现在除了在上述的生存和成长中步履为艰外，还面临着如下诸多问题：1、技术水平落后，至少落后发达国家15年；2、大多数的企业运作建立在多年积累的基础上，经营不成规模；3、企业设备闲置情况严重，未能达到固定资产的合理运用；4、发展资金严重不足；5、体制制约。在我国的股份制改造中，股本结构不合理，国有股的比重占69.1%，流通股比重占31.9%。这种体制直接导致了国家垄断。国家对国有股实施减持，但国有股的价格并不是按市场价格，这导致了价值与价格相背离，使股民对股市失去了信心。6、企业体制和组织制度不能适应新的经济发展的需要。我国目前有些企业家和政府官员对企业组织形式的认识似乎有个误区，就是认为所有的企业都要向现代大企业升级。其实合适的企业制度是因时因地而异的，不同行业、不同规模、不同发展阶段和不同历史背景的企业各有适合于自己情况的企业制度，而没有普遍适用的标准模式。所以，我们应当树立这样的观念：一种企业制度安排是否优越，就看它能不能够降低交易成本，有利于 企业的发展。过去开创时期那种作坊式的制造业组织，显然已经不适应目前的市场形式，需要及时加以改变。[5]7、法律制约，我国至今没有明确的企业并购法律。美国的公司并购之所以一浪高过一浪，国家、企业和个人都从公司并购中得到“实惠”，是因为美国有完备的关于公司并购的法律制度。美国的法律对公司并购作了严格的规定，公司并购要依法行事，从而保证了公司并购的规范运作。尽管我国有关公司并购的法律已有了一定程度的发展，但由于在公司并购中存在不合理的行政干预，限制了企业并购市场的发展，使企业并购机制难以形成，从而导致法律在公司并购中很难实现其应有的价值。[6]7、企业中介机构规模小、实力弱、人才短缺、造假现象严重。因此，要解决我国企业发展过程中存在的问题（如：调整产业结构、扭转国有企业的亏损局面、谋求企业的发展等），真正将企业做大做强，必须融入世界范围内的并购浪潮。通过企业并购，解决我国单个企业所存在的资金和技术问题。关于并购过程中的一些问题，我将在该文的以下部分做详细的阐述。

三、 企业并购的理论基础
在对现代企业并购的背景及其动因进行了粗略的论述以后，要将本文的重点部分，即第五、第六部分阐释清楚，我们必须还要对企业并购行为的理论基础进行一下论述。因为一切的实际操作手段都是建立在对其理论的深刻分析的基础之上的，没有一套完整的理论做指导，设计出来的实际运作方案也将是蹩脚的。
各国进行企业并购的实践主要是建立在以下的理论基础之上的：
第一，取得经营协同效应。以这种理论为指导进行的企业并购行为有利于企业进行专业化的生产、节省企业内部的管理费用、扩展销售渠道以及产品的推层出新等等。当一个企业面临需求下降、生产能力过剩和竞争力削弱的情况下，几家企业联合起来，以实现其在本产业中比较有利的地位；在国际竞争使国内市场遭受外国企业强烈渗透和冲击的情况下，企业间通过联合可以组成更大规模的企业，对抗外来竞争；当现代社会以法律的形式更加严格的管理企业的时候，通过并购可以使一些非法的做法“内部化”，从而达到继续控制市场的目的。公司并购对增强企业市场势力、取得经营协同效应的影响主要表现在以下方面：在横向并购的情况下，随着生产规模的扩大，企业在原材料、劳动力、销售渠道等方面的需求也越来越大，使要素市场的供应格局发生变化，少数几家企业可以控制这些要素的供求关系，从而使这些企业对其供求商和销售渠道的控制能力加强。在纵向并购的情况下，企业将关键性的投入产出纳入企业的控制范围，以行政手段而非市场手段处理一些业务，从而降低供应商与买主在购销过程的地位，提高并购方对购销渠道的控制能力。[7]
第二、获得财务协同效应。以这种理论为指导进行的企业并购行为有利于企业减少交易成本、产生税收效应以及产生预期效应等等。财务协同效应理论认为，由于公司并购会引起利益相关者之间的利益再分配。并购利益从债权人身上转移到股东身上，或从一般员工身上转移到股东身上，所以公司股东会赞成这种对其有利的公司并购活动。从某种程度上讲，财务效应也可以看作是并购利益从政府到收购公司的利益再分配。这种财务效应理论认为，某些并购是以追求税收最小化的机会而产生的。一些学者认为，通过并购取得税收效应的主要途径包括：1、营运净亏损的结转与税务抵免；2、增大资产基数以扩大资产折旧额；3、以资产收益替代普通收入；4、私有企业和年迈业主出于规避遗产继承税方面的考虑等。总之，财务效应既影响并购过程也影响并购动机。[8]
第三，企业的发展动机理论。以这种理论为指导进行的企业并购行为有利于降低进入新行业的壁垒、降低发展风险和资本以及获得科技上的竞争优势等等。并购减少了竞争者的数量，使行业相对集中，当某一行业由一家或几家控制时，就能有效地降低竞争的激烈程度，使行业内企业保持较高的利润率；同时，并购可以降低行业的退出障碍，如钢铁、纺织等行业，由于资产专用性高，固定资产比较大，使这些行业的企业很难退出这些领域。通过并购，可以将低效和老化设备淘汰，调整内部结构，解决退出障碍过高的问题。以谋求企业发展为理论的企业并购行为主要包括两个方面：1、实现生产要素的互补。由于国际生产资料市场仍然很不完善，企业很难从市场获得某些关键性的生产要素，而通过并购就可以克服这一障碍，这一动机突出表现在土地使用权方面。2、建立紧密型的企业集团的需要。由于企业家素质的显著提高，以及国内、国际的竞争日益激烈的情况下，通过组建强有力的企业集团，可以大幅度地提高企业的竞争能力，特别是国际竞争力。

四、 现代公司并购的类型
按照不同的分类标准，企业并购可以划分为不同的类型。以下简要介绍一下现今国际上比较通行的分类标准。
按照并购双方所处的行业划分，可分为：1、横向并购。即指市场上竞争对手间的并购。[9]横向并购的结果是资本在同一生产，销售领域或部门集中，优势企业吞并劣势企业组成横向托拉斯，扩大生产规模以达到新技术条件下的最佳经济规模。其优点是可以迅速扩大生产规模，节约共同费用，便于提高通用设备的使用效率，便于在更大范围内的合并企业内部实现专业分工协作，采用先进技术设备和工艺，从而有助于统一技术标准，加强技术管理，进行技术改造。横向并购是市场经济中生产集中和生产社会化过程中最早的一种公司并购形式。2、纵向并购。即指生产过程或经营环节相互衔接、密切联系的公司之间，或者具有纵向协作关系的专业化公司之间的并购。纵向并购中，并购双方往往是原材料供应者和产品购买者，所以对彼此的生产状况比较熟悉，有利于兼并后的相互融合。纵向并购重要集中于加工制造业和与此相关的原材料，运输贸易公司等。纵向并购的优点除了公司并购扩大生产规模、节约共同费用的基本特征以外，主要是可以使生产过程各环节密切配合，加速生产流程、缩短生产周期、减少损失，且较少受到反垄断法的规制。3、混合并购，即多元并购。系指横向并购与纵向并购相结合的公司并购。它既非竞争对手又非现实中或潜在的有客户或供应商关系的公司间的并购。混合并购的主要目的在于减少长期经营一个行业所带来的风险。在现代科技不断发展的背景下，一种原材料可以应用于几个不同行业的生产，一个行业的副产品乃至废品可能是另一个行业不可或缺的的原材料，因而充分利用原材料就成为混合并购的一个主要推动力。混合并购中由于收购公司与目标公司之间没有直接业务关系，因而从外表上看，颇具随机性，其并购目的往往较为隐晦而不易为人察觉和利用，所以有可能降低收购成本。
按照并购的出资方式划分，可分为：1、出资购买资产式并购。所谓出资购买资产式并购，是指收购公司使用现金购买目标公司全部或绝大部分资产以实现并购。以现金购买资产形式的并购，目标公司常依购买法或权益合并法计算资产价值，以并入收购公司，原有的法人地位及纳税户头取消。对于产权关系、债权关系清楚的企业，出资购买资产式并购能做到等价交换、交割清楚，减少纠纷。但就我国国内企业而言，由于财务会计制度为臻完善，从而导致目标公司的财务状况不清晰、透明度也有限，假如没有相关主管机关的适当介入，此种股市外的公司并购方式在我国难有用武之地。[10]2、出资购买股票式并购。所谓出资购买股票式并购，简言之，即收购公司以现金，债券等为支付手段，购买目标公司一部分股票，从而实现控制目标公司资产及经营权的并购方式。出资购买股票式并购既可通过股票发行市场进行，也可通过二级市场进行。通过二级市场购买目标公司的股票是一种简便易行的公司并购方法，但因为受有关证券法规信息披露原则的制约，此种并购方式一旦演变为强制并购，即需要在持有目标公司股份达到相当比例时，向目标公司股东发出公开的收购邀约，容易增加收购成本。3、以股票换取资产式并购。即指收购公司向目标发行本公司的股票以交换目标公司的大部分资产。一般情况下，收购公司应同时承担目标公司的债务，双方有约定时除外（但该约定不能对抗债权人）。在这种形式的并购中，目标公司应承担两项关键性的义务，一为同意解散本公司，二为将所持有的收购公司股票分配给本公司股东，这样，收购公司即可以防止所发行的大量股票集中在少数股东手中。4、以股票换取股票式并购。系指收购公司直接向目标公司股东发行收购公司的股票，以交换目标公司的大部分股票。此种并购方式，与以股票换取资产式并购相比，收购战略并无差别，仅是手段各异而已。
按是否征得目标公司同意为标准，可分为：1、善意收购。又称作友好收购，系指目标公司同意收购公司提出的收购条件并承诺给予协助，故双方高层通过协商来决定并购的具体安排。善意收购中，由于双方当事人均有合并的意愿，而且彼此之间情况较为熟悉，所以此类收购成功率较高。2、敌意收购。又称强制接管兼并，系指收购公司在目标公司管理层对其收购意图尚不知晓或持反对态度的情况下，对目标公司强行进行收购的行为。此种收购中，收购公司常采取突然袭击的方式，提出苛刻的并购条件，因而目标公司在得知收购公司的收购意图后，常采取一系列反收购措施，如诉诸反垄断法的适用，发行新股以分散股权。回购本公司已发行在外的股份，指责收购行为违规等，收购公司面对目标公司的反收购行为，也会采取下列方式，以实现并购目标：（1）发行垃圾债券筹资收购；（2）发出公开收购股份邀约；（3）征集目标公司股东的投票委托书等。采敌意收购，常会在收购公司与目标公司之间发生激烈的“收购战”。操作不当极易两败俱伤，让他人乘虚而入，因而必须筹划得当，有充足的资金和技术准备，方可放手一试。
公司并购的其他类型还有：杠杆收购、非杠杆收购、吸收合并以及新设合并等等。而我国公司的并购则主要包括：控股式并购、购买式并购、承担债务式并购、吸收股份式并购、抵押式并购、举债式并购、资产置换式并购以及委托书并购几种主要类型。这些类型与我在前面所详述的公司并购类型基本相似，只是名称略有不同罢了，在此就不再做更为详细的阐述。

五、 上市公司收购的实践及其完善
本文的上一部分我们列举了上市公司并购的多种类型，要将诸多类型的并购问题一一拿来此处进行论述显然不太现实。为了详细的阐释关于公司收购问题的实践及其完善问题，我们以上市公司的要约收购和协议收购为限进行简要的论述。
第一，要约收购（恶意收购）。
要约收购又称作招标收购，绕过目标公司董事会，以高于市场价格，直接向股东招标的行为。虽然以该种形式对上市公司进行收购时，收购公司一般公开地向目标公司全体股东发出要约，承诺以某一特定价格购买一定比例或数量的目标公司的股份，但由于在收购公司作出收购决议之前并未征得目标公司的同意或与目标公司达成协议，因此，收购公司恶意收购目标公司的意图还是较为明显的。我国的《证券法》规定有“强制公开收购”制度，即规定当收购公司持有目标公司股份达到一定比例，可能操纵目标公司的董事会并因而对股东权益产生影响时，收购公司即负有对目标公司所有股东发出收购要约，以购买股东手中持有的目标公司股份的强制性义务。依该法，强制公开收购的发动比例为30%。收购公司在达此比例之前，也可以自由发动公开收购，只是须先履行行政法规关于报告、公告的程序规定。可见，恶意收购虽然没有经过目标公司的同意，但是只要符合法律的规定，仍是允许的。采用公开收购要约形式实现公司收购，一般经由三种途径：1、现金收购股权式（cash tender offer）,以现金来买股票；2、交换收购股权式（exchange tender offer）,以收购公司的股票及其他证券交换目标公司的股票；3、现金收购股权及可转换优先股收购（cash tender offer & convertible preferred stock merger），一并使用现金或证券来交换目标公司的股票，也称作混合收购。[11]
要约收购的具体程序主要包括以下几个方面：1、聘请顾问，找到一家证券公司，帮助挑选购买的对象。由于这一程序直接关系到收购公司对于目标公司的选定问题，对于最后的成功与否具有至关重要的影响，因此，在这个环节需要保密。2、进行试探性收购。首先收购少量的股票，看看股民的反应程度。以少量收购的方式进行试探可以防止股市的波动，不至于破坏国家金融秩序的稳定。3、进一步收购。根据我国《证券法》的有关规定，当占有一家上市公司已发行股份的5%时，就必须在事实发生之日起3日内向证券监督管理机构和证券交易所作出书面报告，通知上市公司，在报纸上予以公告，以后每增加或减少5%都要公告。4、报送收购报告（在发出收购要约之前进行）给证券监督管理机构、证券交易所和上市公司。5、发出收购要约。根据我国《证券法》的有关规定，当持有者持有股票已达到上市公司发行股票的30%时，才可发出要约。同时必须通知所有股东，除非经国务院、证监会同意。6、收购的确认。持有者持有上市公司已发行股份的75%时，收购就成功。如果持有股份已达到90%，为了保护持有10%股份的中小股东的利益，必须无条件接受剩余10%的股份。7、在收购完成15日内，向证监会报告。
第二，协议收购（善意收购）
协议收购是指收购公司不向目标公司各位股东发出单方面的要约，而是直接找到目标公司董事会进行商讨。协议收购主要针对非流通股（国有股、法人股）。由于协议收购建立在双方相互信任、相互合作的谈判基础之上，一般不会对股市和国家金融秩序造成不良影响，因此国家也很少通过法律的形式对其进行规制。并且协议收购完全建立在双方意思表示一致的收购协议的基础之上，所以协议收购一般也不遵循法定的收购程序，而是以双方谈判所达成的收购程序为准。我们在此不再对协议收购进行详尽的阐述。
上市公司的收购过程中，由于涉及的利益相关方比较多，而且金额较大，一旦疏忽对于相关法律制度的构建和完善，极易造成社会经济的混乱。因此，以下围绕我国上市公司收购的法律制度完善问题进行一些粗略的论述。
首先，完善保护少数股东利益的法律制度。公司收购活动中，少数股东利益的保护一直是立法与实践中的难点。我国《公司法》关于保护少数股东的规定相当缺乏和薄弱，对少数股东缺乏充分保护的现状已经造成了少数股东只关心股票投机，而忽视公司经营业绩，他们在很大程度上已经成为投机股东。由于我国目前国有股、法人股上市流通受到严格限制，我国股市上的股民大多数属于少数股东的范围。如此庞大的投机队伍的存在，注定了我国股票市场具有浓厚的投机性质，这种现象严重阻碍了我国证券市场的健康发展及现代企业制度的建立。此外，当少数股东面对大股东的侵权行为得不到应有的法律保护时，必然会影响到他们的投资热情和信心，致使他们对证券市场和国家法制失去信心，这对整个社会而言也是非常不利的。为此，我们需要进一步探索我国《公司法》在完善相关制度时应采取的措施。要做到对于少数股东利益的保护，必须在以下几个方面作出努力：
1、推行外部董事制度或独立董事制度，并对外部董事或独立董事恰当定位。外部董事制度主要是英、美等发达国家在上市公司中实行的制度。按照这一制度，公司的董事会由两部分成员组成，一部分为内部董事，一部分为外部董事，经理人员由内部董事担任。外部董事创设的本意，在于强化对经理人员的监督与制衡，使其按股东的最大利益行事，由此保护股东、尤其是广大中小股东的利益，同时弥补内部董事在专业知识上的缺乏。但是，由于外部董事大都由社会贤达担任，故其在客观上又对维护非股东利益，促使企业履行社会责任发挥了一定作用。近年来，为实行外部董事制度，英、美等发达国家公司中董事会的成员和外部董事在董事会成员中所占比例呈不断上升的趋势。[12]在我国上市公司的实务中外部董事或独立董事的建立也日益受到重视。
2、建立小股东利益补偿制度。在公司的收购过程中，小股东的利益要受到损害，因此应给予小股东补偿，在国际惯例上一般采用优先认股权。即新公司首次增发新股时，小股东可以按一定比例，按照约定的比例购买发行的新股。
3、建立异议股东股份回购请求权制度。在公司收购行为开始时，董事会应就有关收购事项，做成收购协议，提交股东会，如股东在集会前或集会中，以书面形式表示异议，或以口头形式表示异议经记录者，得放弃表决权，而请求公司按当时公平价格，购买其持有的股份。公司收购实质上是公司之间所作的一种契约安排，参与收购公司的意思表示均是其股东意见的集中体现。在公司收购中，如何保护反对收购的少数股东的合法权益，是公司法应予关注的问题。从公司法原则来看，当公司进行重大交易时，如少数股东认为该类交易对他们有重大不利影响时，这些不同意进行交易的股东应当有权请求公司购买其所持有的股份，而购买股份的价格应当反映这些股份的真实价值。在立法上规定异议股东股份回购请求权的目的，就是为了有效保护少数股东的合法权益，平衡大股东和少数股东之间的利益。[13]
另外，完善强制性要约收购制度。强制性要约收购制度，是指当一股东的持股比例达到法定数额时，必须向目标公司同类股票的全体股东发出公开收购要约的法律制度。该制度的理论基础是，持有一个上市公司30%-35%股权的股东，已基本上取得了该公司的实际控制权，该股东不仅可以依据公司章程自由选派高级管理人员，对公司的日常经营管理做出决策，而且在市场上进一步购买该公司的股票以达到绝对控股地位也不是一件难事，少数股东因此被剥夺了应享有的权利，实际上处于任人支配的地位。从公平的角度来说，少数股东因失去了经营管理的权利，至少应享有将其股票以合理价格卖给大股东的权利。确立强制性要约收购制度的国家原则上都以对股东的平等保护和赋予股东以撤回投资的权利为立法理由。
陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则的通知

陕政办发〔2005〕13号 　

西安、渭南、汉中、安康市人民政府，省人民政府各有关工作部门、直属机构：

　　《陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则》已经省政府同意，现印发你们，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年二月四日



　　　　　　　　　　　陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则


　　第一章　总　则

　　第一条　为了加强和规范中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理工作，做到规划实施管理科学化、规范化、程序化、制度化，根据《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移〖HJ95x〗民遗留问题处理若干意见的通知》（国办发〔2002〕3号）、财政部《关于印发库区建设基金征收使用管理办法的通知》（财企〔2003〕57号）和水利部《关于印发中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法》（水移〔2003〕13号），结合我省移民工作实际制定本细则。

　　第二条　本细则适用于三门峡（陕西库区）和石泉水库移民遗留问题处理规划的实施管理。

　　第三条　移民遗留问题处理工作实行“政府领导、部门管理、分级负责、社会监督”的管理体制。

　　省人民政府负责制定全省移民遗留问题处理工作的政策；负责本省中央直属水库移民遗留问题处理规划（以下简称规划）的审核上报、组织实施和总结初验；负责解决全省移民遗留问题处理工作中的重大问题。

　　省移民办负责本省移民遗留问题处理规划的编制及规划实施的监督检查；组织全省年度预算的编报及下达，并对项目的审批、计划执行情况进行监督检查；负责协调指导下级移民管理工作。

　　有关设区市人民政府全面负责辖区内移民遗留问题处理工作；负责本市移民遗留问题处理规划的审核上报、组织实施和各县（市、区）自验基础上的复验。

　　有关设区市移民管理机构负责本市规划的编制；组织年度预算的审核编报及下达；负责计划执行的监督检查工作；负责协调指导下级移民管理工作。

　　有关县（市、区）人民政府负责本县（市、区）规划的审核上报、组织实施和总结自验。

　　有关县（市、区）移民管理机构负责本县（市、区）规划的编制、组织年度预算的编报及项目实施。

　　第四条　规划编制应符合实际、科学合理，与区域经济社会发展总体规划相衔接，并遵循公开、公正、公平的原则进行实施，实行全过程管理和目标管理。

　　第二章　规划编制与审批

　　第五条　规划按照水利部印发的《中央直属水库移民遗留问题处理2002—2007年规划及总体规划工作大纲》要求分级编制。

　　第六条　规划编制工作在省、市、县政府组织协调和移民群众广泛参与的基础上，委托具有相应资质的规划设计单位承担。

　　第七条　规划由市、县移民管理机构编制完成并经同级人民政府审核同意后逐级上报省移民办，省移民办初审后报经省人民政府审核同意后报水利部审批。

　　第八条　经批准的规划应严格执行，任何单位和个人不得随意调整和修改。确需调整和修改的，要按照原审批程序报批。

　　规划内的具体项目原则上不得变更。如确需变更，由各级移民管理机构逐级上报省移民办审核后，由省移民办报水利部水库移民开发局审批。

　　第三章　项目管理

　　第九条　项目管理主要内容包括：项目前期工作、项目实施和项目验收。

　　所有项目应明确责任主体并按照审批的年度计划和预算实施。

　　第十条　为了便于项目管理，对建设地点分散、类型相同、建设开发时期一致的小型基础设施和生产开发项目，在项目责任主体和审批权限不变、完成典型初步设计前提下，可捆绑为一个项目。三门峡水库安置区可以以乡为单位捆绑，返迁区及石泉库区以村为单位捆绑。对于一个自成体系的独立项目不能人为拆散捆绑。

　　结合三门峡库区项目构成的实际，捆绑项目可分为以下几类：农田水利项目分为机井、抽水站、渠道、管道；人畜饮水项目分为机井、水塔、管道、水窖；种植业项目分为粮食作物、经济作物、设施农业、林果、杂果、用材林；养殖业分为大牲畜、家畜、家禽、特种养殖；二三产业分为运输业、加工业、服务业。

　　科技推广费和预备费实行项目管理。经营性项目不列入科技推广类项目，应按生产开发项目分类列入相关类别。

　　第十一条　项目责任主体一般应为项目法人，不便组建项目法人的，项目责任主体为项目建设单位和项目运营管理单位。

　　项目法人或项目责任主体要对项目的筹划、筹资、生产经营、偿还债务、管理维护及资金保值增值等全过程负责。

　　项目建设单位和项目运营管理单位分别对项目实施和实施完成后的运营管理负责。

　　第十二条　凡纳入年度计划的项目必须做好前期工作。项目前期工作指从项目的提出到列入年度计划前所进行的工作。主要内容包括：项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件的编制、评估、审查及批准。

　　总投资达到或超过50万元的项目，应委托有相应资质的设计单位参照行业规程规范编制可行性研究报告和初步设计文件，可行性研究报告批准后进行初步设计。

　　总投资50万元以下的项目，在对项目的可行性和必要性进行充分论证认定后，基础设施项目可只编制初步设计文件，生产开发项目编制可行性研究报告。可行性研究报告和初步设计由项目建设单位委托具有相应资质的咨询、设计单位完成。

　　第十三条　库区建设基金投资达到或超过200万元的项目，可行性研究报告报水利部商财政部审批，初步设计文件由省移民办审批，审批文件抄报水利部备案。

　　库区建设基金投资在50—200万元（含50万元）的项目，可行性研究报告和初步设计文件由省移民办审批。

　　库区建设基金投资在10—50万元（含10万元）的项目，可行性研究报告和初步设计文件由市移民管理机构审批，抄报省移民办备案。临潼区、阎良区、石泉县的库区建设基金投资项目由省移民办审批。

　　库区建设基金投资在10万元以下的项目，可行性研究报告和初步设计文件由县（市、区）移民管理机构审批，抄报市移民管理机构备案。

　　可行性研究报告和初步设计文件审批后，其主要内容需要变更的，应经原审批单位批准。

　　可行性研究报告和初步设计文件审批前，审批单位可委托有资质的中介机构进行咨询或评估。

　　第十四条　库区建设基金投资为辅的项目，前期工作可根据主投资方的规定执行，有关移民管理机构按照本办法规定的权限参与前期工作文件的审查。

　　可行性研究报告和初步设计文件审批后，其主要内容需要变更的，应经原审批单位批准。

　　第十五条　项目实施管理推行项目法人负责制、招投标制和建设监理制。

　　总投资达到或超过50万元的基础设施项目，应实行公开招标确定施工单位。因情况特殊不宜实行公开招标的项目，经省移民办批准，可采取邀请招标确定施工单位。

　　招标投标活动要依法进行，遵循公开、公正、公平和诚实、信用的原则，择优确定中标单位。中标单位确定后，应及时签订承包合同，明确各自的权利、义务。禁止转让承包合同。

　　招标投标的基础设施项目，实行工程监理制，对项目的建设进度、投资和质量进行严格控制。

　　总投资50万元以下的基础设施和其他项目，经设区市级移民管理机构审查批准后，由建设单位选择具有相应资质的施工单位承担。

　　省、市移民管理机构对招标活动及项目的建设质量、进度和投资情况进行监督管理。

　　第十六条　项目应在实施完成后半年内验收。验收工作由项目初步设计文件的批准单位根据批准的初步设计文件和相应的行业规范，组织有关单位进行验收。

　　第十七条　项目验收时，项目责任主体应提供相应的基础资料。

　　第十八条　项目验收合格，验收单位应签署项目验收鉴定书，并发给验收合格证明。项目建设单位应及时办理移交手续，交付项目运营单位管理。

　　验收不合格的要发出纠正通知书，责令限期纠正。造成重大损失或严重后果的，要依照有关法律、法规和合同，追究相应责任。

　　第四章　年度计划管理

　　第十九条　年度计划管理的主要内容包括：年度计划的编报、审批和执行。年度计划编报的主要内容包括：年度计划文件和项目计划表。计划文件内容说明上年度计划执行的简要情况，本年度计划编制的指导思想、项目内容、资金数量、主要工作、达到的目标和效益，主要措施及配套资金落实等情况；项目计划表按照水利部水库移民开发局编制的统一格式和省移民办的有关要求编报。

　　第二十条　年度计划由省、市、县移民管理机构根据批准的规划、年度预算控制额度逐级编报。

　　凡列入年度计划的项目前期工作，应达到相应要求深度，有批准的前期工作文件。

　　第二十一条　县（市、区）移民管理机构于每年5月底前将下一年度计划报市级移民管理机构，市移民管理机构审查汇总后于7月底前报省移民办，省移民办审核后于8月底前报水利部水库移民开发局审批。

　　省、市、县移民管理机构要对所报年度计划内容的合法性、真实性、正确性、完整性、规范性负责。

　　根据水利部水库移民开发局的批复文件，省、市移民管理机构分别在半月内将年度计划分解下达下一级移民管理机构。省移民办按时将有关文件抄报水利部水库移民开发局。

　　第二十二条　省、市、县移民管理机构应严格执行批准的年度计划，不得擅自调整。确需调整的，总投资50万元以上（含50万元）及科技推广类项目由省移民办审核同意后，报水利部水库移民开发局审批；总投资50万元（不含50万元）以下项目（科技推广类项目除外），应逐级申报，由省移民办审批。

　　第二十三条　省、市、县移民管理机构要加强对计划实施的监督及检查，及时解决计划实施中的困难和问题。

　　第二十四条　省、市、县移民管理机构应根据统计报表制度的要求，及时准确、真实客观地编报统计报表，并做好年度总结工作。

　　第五章　财务管理

　　第二十五条　库区建设基金属政府性基金，实行预、决算管理制度。库区建设基金预算编制应以批准的规划为依据，坚持量入为出、收支平衡的原则，不编制赤字预算。

　　第二十六条　省移民办根据水利部水库移民开发局下达的次年度预算控制额度编制本省下年度收支预算。市移民管理机构根据省移民办下达的预算控制额度及时汇总编报本市下年度收支预算并于7月底前报省移民办；县（市、区）移民管理机构根据市移民管理机构下达的预算控制额度和批准的规划及时编制本县（市、区）下一年度收支预算。

　　第二十七条　资金拨付实行用款申请制度。县（市、区）移民管理机构每个季度应提前一个月，根据年度预算和实际完成情况编制下一季度用款申请报市移民管理机构。市移民管理机构根据年度预算，对县（市、区）移民管理机构编报的用款申请审查后，提前半个月报省移民办，省移民办根据年度预算执行情况、资金使用检查情况及上级资金到位情况审批拨付。

　　第二十八条　省、市、县移民管理机构要及时、完整、准确地编报半年度会计报表和年度财务决算报告。县（市、区）移民管理机构应于每年7月10日前、次年1月20日前编制半年度会计报表和年度财务决算报市移民管理机构；市移民管理机构审查后在每年7月20日前、次年1月30日前编制汇总半年度会计报表和年度财务决算报省移民办，省移民办按要求报水利部水库移民开发局。

　　第二十九条　库区建设基金当年未完工程的结余资金结转下年度使用。当年已完项目的节余资金、停建项目资金和两年内未开工的项目资金编入下年度收支预算，按原审批程序报批后使用。

　　第三十条　库区建设基金实行县级报账制。县（市、区）移民管理机构直接负责项目资金的核算管理，乡（镇）以下不得设账核算。具体按水利部转发的《库区建设基金县级报账制实施办法》（水移〔2004〕55号）有关规定执行。

　　第三十一条　库区建设基金要单独设账核算，专款专用，禁止以拨代支，项目要验收合格后才能列支和决算。

　　第三十二条　省、市、县移民管理机构要切实加强资金管理，完善运行、监督、约束机制，确保移民资金安全使用。

　　第六章　监督检查

　　第三十三条　省、市、县移民管理机构应建立监督检查制度，并严格执行。

　　第三十四条　省、市、县移民管理机构应加强规划项目实施及资金使用情况的监督、检查。同时，要接受财政、审计及上级主管部门的监督检查。

　　第三十五条　对不严格执行年度计划和预算，挤占挪用库区建设基金及项目建设管理不力造成严重后果的移民管理机构，上级移民管理机构要根据情况给予批评，责令限期改正，必要时，停拨或缓拨库区建设基金。

　　第三十六条　对省、市、县移民管理机构中滥用职权、徇私舞弊的工作人员，给予行政处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。

　　第七章　规划总结验收

　　第三十七条　规划实施完成后应进行总结验收。

总结验收分为自验、复验、初验和终验四个阶段。自验由县（市、区）人民政府组织，复验由市人民政府在各县（市、区）自验的基础上进行，初验由省人民政府在复验的基础上组织进行，初验合格后，由省人民政府函请水利部组织终验。

　　第三十八条　总结验收按水利部制定的验收工作大纲进行，被验收单位需提供以下文件或资料：

　　(一)总结验收阶段报告；

　　(二)规划实施总结报告；

　　(三)财务决算报告；

　　(四)资金审计报告；

　　(五)项目档案资料等。