浅谈“依法行政”

向品

在《全面推进依法行政实施纲要》问答中,党中央提出要"全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标"。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之"法"不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行, 符合法律的规定, 依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识，必须彻底抛弃传统的"官本位"观念，树立"民本位"的观念，切实认识到行政权力来源于人民。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。
西方学者在论述行政权的合法来源时都主张和借鉴了“人民主权说”：政府的权力是由人民赋予的。这一学说为规制政府行为提供了很好的理论基础。根据这一学说，很容易将行政主体定位为服务型的。既然如此，其在从事行政行为时，就必须是抱着“服务”的态度的，即便是其所制定的行政法规、规章也是为了更好地服务于大众。另外，西方大多信仰宗教。他们克尽职守只是出于自身的动力和源于内部的觉悟，绝不是因外部的鞭策。自身的动力，便是信仰和信仰天启的使命，以及信仰自己负有治理大地管理万物的职责。此外他们还注意把工作做得尽善尽美，精益求精，为此，他们竭尽全力，兢兢业业。因为他深深地感到和坚定地相信上帝在默默中监察着自己所从事的劳动工作，无论自己是在工厂，或在农场，或在其他任何环境中，都在注视着自己。因为他们的纯正信仰，不允许他们把精力耗费在无谓的不眠和非法的娱乐中，不允许他们涉足杯盘狼藉的酒宴，或者以赌博旋转的桌前，或者以色情为诱惑者的身边。
我国的文明史可谓源远流长。一千多年的封建中央集权使人民习惯了“明哲保身”和“逆来顺受”。即使觉得受了委屈也只好憋在心里。因为“衙门口，朝南开，有理无钱莫进来”。即使是在物质文明高度发达的今天，这种心理也没能很好地得到扭转。一方是柔弱的行政相对人，另一方是权力膨胀的行政主体，这与法治社会所应有的行政关系南辕北辙。通过与行政人员的一次近距离接触，让笔者对我国行政执法现实深感不安。
“以行政征费为例。由于国家财政拨款有限，为了有更好的工作、生活环境，不得不自己创收。然而由于这些收费名目不是法定的，相对人没有给付的义务。只要一条街上有一户不交，其他几户也不会交。因此像‘擒贼先擒王’一样，得先抓‘重点对象’。为了使收费工作更加顺利，我们会委托当地一些“地痞”协助征收，并给予他们好处。这些“地痞”的自身“优势”——一是土生土长，对每户的家庭情况十分了解；二是知道各自的弱点，便于“对症下药”往往能促使他们圆满地完成任务（不对相对人造成人身侵害）。”
被访者将如何征收各种费用的方法说得淋漓尽致，丝毫看不出有任何同情相对人的神情，而笔者却越听越心寒。以下便是笔者的一些看法。
一、 回应“合法行政”？
具体行政行为的合法要件有：一是行为主体合法，即代表行政主体实施具体行政行为的工职人员，必须是合法取得工职人员身份的人员；二是行为权限合法，它要求具体行政行为必须是在行政主体法定权限内所做的行为，且具体行政行为的实施没有滥用职权；三是行为内容合法。它要求具体行政行为具有事实依据，适用法律正确；具体行政行为的目的符合立法本意；四是行为程序合法；五是行为形式合法。
《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第44条规定：“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款，纳税人不得拒绝。”由此看来，行政机关委托“地痞”收费是有法可依的。反过来说，“地痞”向老百姓收费有着“政府委托”的合法外衣。只要收费时向相对人出示代征证书，相对人交费就天经地义。然而，不可否认的是，收费项目超出了法定标准，也就是说这一行为超越了法定权限，构成行政权的滥用。即使“地痞”收费遵守了法定程序，也不能改变行为违法的事实。
二、求诸“行政复议“（或行政诉讼）？
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政诉讼；《中华人民共和国行政复议法》第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政复议。也就是说，上述案件中的当事人是可以提起诉讼或服役的。然而，实践中行政相对人的合法权益却很难得到保障。原因在于：
（一） 行政机关间官官相互
在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，只能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在做出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地做出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害?叵档谋尘爸?拢?偃靡桓隽ナ粲谛姓?匆榛?氐哪谏杌?谷ド罄砀匆榘讣??易钪杖匀挥尚姓?匆榛?刈龀龈匆榫龆ǎ?馐呛苣炎鞯焦??话⒌摹?/SPAN>
（二） 司法机关难以对抗行政机关
1．体制改革不彻底
1954年《人民法院组织法》制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政管辖区相重合的法院组织体系。这样，法院势必受政府的监督，并向政府负责。1980年后，县级以上地方各级人民代表大会陆续设置了常委会，法院的地位才象征性的有所改变。但是，体制上并没有实质性的变化。在人们的观念中法院仍从属于政府，于是，法院作为政府的“直属单位”便堂而皇之地出现在党政机关的“红头文件”当中。在这种体制下，法院当然要受政府长官意志的摆布，因而失去了“正义天秤”的作用，完全成了政府的办事机构，审判的独立和公正便无法保障。现实生活中，“法只管老百姓，刑难上大夫，以言代法，以权废法”等现象的存在就是明证。
2．法院地位远低于行政机关
根据政府统管财政的原则，法院的人员开支，业务经费，统统由同级政府负责。在人权、财权均受制于同级党委和政府的情况下，法院要独立审判而不受其干涉，根本不可能。一个人事不独立，经费不独立，装备不独立的审判机关还谈得上独立审判吗？审判人员往往处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之，违心保住“乌纱帽”的两难境地。法院也面临着要么抵制干涉而被削减经费，要么接受“批示”而增加经费的尴尬局面。
3．行政机关甚至领导司法机关
司法在许多重要方面都受制于同级行政，依附于同级政府。法院接受同级党委领导，法院从院长到庭长都由同级党委考察推荐，因此法院必须唯同级党委之命是从，否则“乌纱帽”难保。而同级政府的主要官员又都是同级党委的常委和委员，法院院长则不在其中，法院服从党委决定实际上就是服从同级政府调遣。特别是由于行政权的扩张及习惯思维的影响，政府常常把法院与自己的一个职能部门同等看待。事实上，政府与法院之间形成了上下级的关系，加大了行政干预司法的可能性和现实性。
（三）裁判难以执行
《行政诉讼法》第六十五条第三款规定了行政机关拒绝履行判决、裁定的，人民法院可以采取的措施。然而现实中法院却很少借助这一条款使裁判得一执行。其一是“重审轻执”的思想作怪。有些审判人员认为把案件审理好是自己的职责，至于执行人员能否以生效的法律文书为依据执行到位，则与己无关。其二是基于法院在行政机关面前的“底气不足”。前面已经谈到法院地位远低于行政机关、行政机关甚至领导司法机关，这里就不赘述了。其三是一些政府部门的法制意识淡薄。他们全然不把法院的判决当一回事，认为政府机关不兑现，法院也不敢把他怎么样，依仗自己的权势和关系，对法院的判决置若罔闻。法院因顾忌执行后果一般也不敢采取强制措施。

仅是一个行政收费就印发出如此之多的行政法困境，不妨“断章取义”一下，行政行为种类那么多，里面的黑幕及“猫腻”自不必明说。在法律有明文规定禁止行政主体为之的情况下尚且有腐败，更不用说行政主体可以自由裁量的领域了。想想最近学者提出的扩大行政行为外延、修改行政诉讼法等主张以更好实现对行政行为监督、保护相对人合法权益，不免觉得他们所做的努力有点“力不从心”、治标不治本。从理论上讲，这样确实能更好地约束行政，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。对政府权力的控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。”然而上升到实践层面，“徒法不足以自行”。法律设计得越完善，仍会有人会钻空子，只是机会少一些罢了。笔者并非认为不需要改进行政法理论及其立法，而是觉得相比法的监督、制约机制，行政主体的观念和意识在其从事行政行为过程中发挥的作用更大。我们要完善各项法律、法规，但更要积极转变行政观念。因为法治意识是依法行政的意识支撑，行政机关及其工作人员尤其是领导干部是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律，公民才可能信仰法律。
本文作者系中南财经政法大学法学院学生

国家民族事务委员会


国家民族事务委员会令

第2号


　　《国家民委科研项目管理办法》已经2012年11月26日国家民族事务委员会委务会议通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。


　 杨 晶

　 2012年12月7日

　　

国家民委科研项目管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为进一步加强国家民委科研项目管理工作的科学化和规范化，依据有关规定制定本办法。

　　第二条 国家民委科研项目面向全国，公平竞争，择优立项。

　　第三条 国家民委科研项目分为资助经费项目和自筹经费项目两类，分别包括重点项目、一般项目和青年项目。

　　第四条 国家民委成立科研项目管理办公室，负责科研项目的统一管理。国家民委科研项目管理办公室（以下简称“管理办公室”）由国家民委民族理论政策研究室和国家民委教育科技司组成，民族理论政策研究室负责民族问题研究项目管理，教育科技司负责其他项目管理，对外统一使用国家民委科研项目管理办公室名称。

　　国家民委机关各部门因工作需要设立科研项目的,应当委托管理办公室办理相关事宜。

　　第五条 国家民委科研项目管理工作应当遵循公开、公平、公正的原则。

　　第六条 国家民委鼓励合作攻关重大基础研究项目和应用研究项目，支持对民族工作决策具有重要参考价值的其他现实问题研究项目。

第二章 申请与立项

　　第七条 国家民委科研项目采取招标和委托相结合的方式，实行项目主持人负责制。

　　第八条 管理办公室于每年12月底前在国家民委网站发布下年度的《国家民委课题指南》，在规定期限内受理项目申报。

　　国家民委可根据工作需要设立应急项目。应急项目可采取委托方式立项。

　　第九条 申报国家民委科研项目的主持人应符合以下条件：

　　（一）中华人民共和国公民，遵守中华人民共和国宪法和法律有关规定；

　　（二）一般应为高校、科研院所等有关单位的正式在职职工，聘用职工应与单位签有正式协议，且在聘用单位工作时间不得少于1年；

　　（三）年龄一般不超过60周岁，鼓励和扶持青年学者（40周岁以下）申报；

　　（四）申报自筹经费项目，须有出资单位或个人的经费有效资助证明。

　　第十条 申报国家民委科研项目应填写《国家民委课题申请表》并提供相关材料，经项目主持人所在单位审查并签署意见后，报送管理办公室。

　　第十一条 具有下列情况之一者，取消申报资格：

　　（一）申报材料中有虚假内容的；

　　（二）项目申请人严重违反学术道德的；

　　（三）项目主持人已承担国家民委科研项目且尚未结项的。

　　第十二条 管理办公室负责组织国家民委科研项目的立项评审。

　　（一）初审：管理办公室按照本办法第九至十二条的要求对课题申报材料进行审核。

　　（二）专家组评审：管理办公室组织成立专家组，实行活页匿名评审。专家组三分之二以上成员同意立项方为有效，由主审专家签署建议立项或不予立项意见。

　　（三）公示：管理办公室根据专家组评审意见提出拟立项项目名单，在国家民委网站进行不少于7个工作日的公示。

　　（四）审批：通过公示的拟立项项目，由管理办公室报国家民委分管领导审批。审批通过后，管理办公室应及时发布立项公告。

　　第十三条 立项评审应主要从以下几方面进行评价判断：

　　（一）项目设计的科学性、合理性；

　　（二）研究内容的创新性及技术路线的可行性；

　　（三）项目主持人的科研能力及项目组成人员结构的合理性；

　　（四）具备相关科研条件和研究基础；

　　（五）项目研究经费预算的合理性。

　　第十四条 参与评审的相关人员应当严格遵守评审纪律，如有不当行为，将依照有关规定予以严肃处理。

　　第十五条 经批准立项的，由管理办公室向项目主持人发出《国家民委科研项目立项通知书》。

　　立项时间以立项通知书发出之日为准。

　　第十六条 项目主持人接到项目立项通知后应在规定的期限内填写《国家民委科研项目协议书》并签字后寄回管理办公室。逾期未签者视为自动放弃。

第三章 进度管理与结项

　　第十七条 自然科学类的国家民委科研项目的研究时限一般为2年，最长不超过3年。社会科学类的一般为1年，最长不超过1年半。民族问题研究项目一般应于当年完成。

　　第十八条 管理办公室对项目进行全程跟踪管理，对开题和课题进展情况实施抽查。

　　项目主持人所在单位科研管理部门要履行职责，对项目实施过程进行管理。

　　第十九条 凡有下列情形之一者，须由项目主持人提交书面申请，并经所在单位同意，报管理办公室审批：

　　（一）变更项目主持人；

　　（二）变更项目名称；

　　（三）变更项目最终成果形式；

　　（四）变更项目研究内容；

　　（五）变更项目管理单位；

　　（六）申请项目延期；

　　（七）申请撤销项目。

　　第二十条 在项目实施过程中出现以下情况，管理办公室可终止项目，停止拨付经费：

　　（一）项目申请者因各种原因无法继续进行项目研究；

　　（二）中期验收不合格并在延长期限（最多不超过6个月）结束后验收仍不合格。

　　第二十一条 管理办公室组织有关专家对项目最终研究成果进行鉴定，通过鉴定后方可结项。

　　（一）项目研究工作完成后，项目主持人填报《项目鉴定申请表》并提供相关材料，经所在单位科研和财务部门审核合格后，报送管理办公室；

　　（二）管理办公室对《项目鉴定申请表》及相关材料进行审查，审查合格后送专家组进行鉴定；

　　（三）专家组应对项目成果提出是否通过及相应评级的鉴定意见；

　　（四）管理办公室汇总专家鉴定意见，提出能否结项及相应评级的意见后，报国家民委分管领导审批；

　　（五）管理办公室将鉴定结论通知项目主持人及其所在单位。

　　第二十二条 成果鉴定未能通过的，允许项目组在6个月内对成果进行修改，之后重新申请鉴定。重新鉴定仍不能通过的，按撤项处理并在网上公示，且2年内不得申请国家民委科研项目。

　　第二十三条 最终成果鉴定通过后，由管理办公室负责办理验收结项事宜，发给《国家民委科研项目结项证书》。凡有下列情形之一者，不予结项：

　　（一）成果未通过专家鉴定的；

　　（二）剽窃他人成果的；

　　（三）与计划任务不符的；

　　（四）逾期不提交延期申请或延长期内仍不能完成的；

　　（五）违反财务纪律的；

　　（六）其他违反本办法规定的。

第四章 经费管理

　　第二十四条 国家民委单独设立科研项目专项经费，年度规模根据实际情况确定。

　　管理办公室负责对项目经费的使用情况进行监督、检查和指导。

　　项目主持人所在单位按财务制度要求对项目资助经费实施具体管理；项目经费不分拨给项目研究成员个人。

　　相关财务部门应妥善保存项目资助经费账单，并有义务接受有关部门的监督、检查和审计。

　　第二十五条 管理办公室根据核准项目，将项目经费拨到项目主持人所在单位的银行账户，由所在单位统一管理。

　　项目资助经费一次核定，一般分两期拨付，包干使用，超支不补。首期拨付资助经费的80%；经验收合格后再拨付20%，未通过验收的，不予拨付。

　　第二十六条 项目经费仅限用于如下支出:

　　（一）资料费：指在项目研究过程中发生的资料收集、录入、复印、翻拍、翻译等费用，以及必要的图书和专用软件购置费等。

　　（二）数据采集费：指在项目研究过程中发生的问卷调查、数据跟踪采集、案例分析等费用。

　　（三）差旅费：指在项目研究过程中开展国内调研活动所发生的交通费、食宿费及其他费用。差旅费的开支标准应当按照国家有关规定执行。

　　（四）会议费：指在项目研究过程中为组织开展学术研讨、咨询以及协调项目或课题等活动而召开小型会议的费用。会议费的开支应当按照国家有关规定，严格控制会议规模、会议数量、会议开支标准和会期。

　　（五）专家咨询费：指在项目研究过程中发生的支付给临时聘请的专家的咨询费用。咨询费不得支付给课题组成员及项目管理的相关人员。咨询费的支出总额，重点项目一般不得超过项目资助额的5%，其他项目不得超过项目资助额的10%。

　　（六）劳务费：指在项目研究过程中发生的支付给直接参与项目研究的在校研究生和其他课题组临时聘用人员等的劳务性费用。劳务费的支出总额，重点项目不得超过项目资助额的5%，其他项目不得超过项目资助额的10%。

　　（七）印刷费：指在项目研究过程中发生的项目研究成果的打印费、印刷费和誊写费等。

　　第二十七条 在项目研究过程中发生的除上述费用之外的其他支出，应当在项目预算中单独列示，单独核定。

　　第二十八条 项目主持人所在单位的科研管理部门，按国家有关规定提取管理费，用于项目日常管理、检查和专家咨询、评审等专用支出。青年项目、应急项目和一般项目提取的管理费一般不超过2000元，重点项目一般不超过3000元。

　　管理办公室对直接管理的项目，参照上款标准提取一次管理费用，不可重复提取。

　　第二十九条 项目主持人在本单位科研和财务管理部门的指导下，按计划自主支配项目经费，严禁挪用。

　　依据相关财务规定严格使用经费，在提交《项目鉴定申请表》时，应同时提交资助经费决算表。不提交者不予鉴定或按撤项处理。

　　第三十条 项目成果通过验收后，资助经费有结余的，由项目主持人所在单位继续用于开展研究工作，项目主持人有优先使用权。

第五章 成果应用

　　第三十一条 项目成果通过鉴定，且不涉及国家秘密的，可公开出版或发表。未通过鉴定的，不能出版或发表。民族问题研究项目成果未经管理办公室同意，不得公开。

　　第三十二条 根据需要，可择优资助部分科研项目成果出版。

　　第三十三条 管理办公室可推荐符合要求的项目成果直接进入国家民委优秀科研成果的评奖程序。项目负责人提出申请的，可推荐参加国内外各类评奖活动。

　　第三十四条 管理办公室可通过要报、内参等形式上报,以及通过举办报告会、推介会等方式，加强对优秀成果的宣传、推广和应用转化。

第六章 产权归属与保密

　　第三十五条 如无特殊约定，项目成果的著作权属作者本人，成果完成1年内国家民委有权优先使用。成果正式出版或向有关部门报送时，需在醒目位置标明“国家民委科研项目”字样。

　　第三十六条 科研项目涉及国家秘密的,有关单位和人员应切实做好保密工作。

第七章 附 则

　　第三十七条 本办法自2013年1月1日起施行。