关于修改天津市国家助学贷款管理办法的通知
天津市人民政府办公厅
津政办发〔2006〕059号
关于修改天津市国家助学贷款管理办法的通知
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
为进一步做好我市国家助学贷款管理工作，简化学生办理助
学贷款手续，市教委、市财政局、人行天津分行、天津银监局提
出了对《天津市国家助学贷款管理办法》（津政办发〔２００５〕
４号，以下简称《管理办法》）的修改意见。这个意见已经市人
民政府领导同志同意。现将修改内容通知如下：
一、将《管理办法》第四条第三款修改为：“市财政局主要
负责按国家规定筹措、拨付高校国家助学贷款的贴息资金和市财
政应承担的风险补偿专项资金，并对使用情况进行监督。”
二、将《管理办法》第五条中“统一管理国家助学贷款风险
补偿专项资金和市财政安排的国家助学贷款贴息资金；”修改为：
“统一管理国家助学贷款风险补偿专项资金和市财政安排的国家
助学贷款贴息资金，按当年实际进入使用年限的国家助学贷款金
额支付风险补偿金，按当年实际发放的国家助学贷款金额支付利
息；”。
三、将《管理办法》第十五条第（四）项修改为：“乡、镇、
街道民政部门或相应政府部门出具的其家庭经济困难证明或低保
证明。”删除第（五）项。
四、将《管理办法》第十九条中“在合作期内，采取借款学
生在校期间一次申请、具体经办银行分期发放国家助学贷款的办
法。”修改为：“在合作期内，采取借款学生在校期间一次申请、
具体经办银行按照借款合同约定一次性发放借款学生在校期间所
需学费、住宿费贷款，并一次性划入其所在学校指定账户的办法；
对生活费贷款，采取一次申请、分期发放，并划入借款学生个人
账户的办法。市教委对未进入使用年限的学费、住宿费贷款负责
制定资金使用管理办法。学校负责监督借款学生的贷款使用情况。”
五、将《管理办法》第二十五条修改为：“借款合同签订后，
约定的借贷双方的权利和义务在合同期内保持不变。借款学生在
校期间有提前还款或中止借款需求意向时，应通过所在高校管理
部门提前向具体经办银行提出书面申请，具体经办银行应同意其
提前还款或停止贷款发放的要求，未进入使用年限的贷款由该高
校一次性退还经办银行。”
六、将《管理办法》第二十六条修改为：“借款学生继续攻
读学位，可凭录取通知书通过原所在学校国家助学贷款管理部门
向该校具体经办银行提出展期申请，具体经办银行审核同意后为
其办理展期手续。对其已发放的国家助学贷款，原所在学校继续
负责管理，财政部门继续按在校学生实施贴息。”
七、将《管理办法》第二十八条修改为：“借款学生发生休
学、退学、出国、被开除学籍等不能如期完成学业的情况时，各
高校管理部门应及时通知具体经办银行，同时一次性将学生预付
的学费、住宿费贷款退还经办银行。经办银行可视情况采取提前
收回贷款本息或签订还款协议等措施落实已发放贷款的归还。借
款学生所在学校必须在具体经办银行书面同意后，方可为学生办
理相应手续。”
八、将第三十八条中的“此前”修改为“在２００５年１月
１９日前”。
九、将第三十九条修改为：“本办法自发布之日起实施。市
人民政府办公厅《转发市教委市财政局人行天津分行天津银监局
拟定的天津市国家助学贷款管理办法的通知》（津政办发〔２０
０５〕４号）同时废止。之前已签订的新机制国家助学贷款可比
照此次修订的条款办理。”
十、将落款处的“天津市教育委员会、天津市财政局、中国
人民银行天津分行、中国银行业监督管理委员会天津监管局”和
“二○○四年十二月十五日”删除。
市人民政府办公厅２００５年１月１９日转发市教委、市财
政局、人行天津分行、天津银监局拟定的《天津市国家助学贷款
管理办法》根据本通知作相应的修改，重新发布。
二○○六年十一月六日
天津市国家助学贷款管理办法
（２００５年１月１９日市人民政府办公厅转发
２００６年１１月６日根据市人民政府办公厅《关于修改
天津市国家助学贷款管理办法的通知》修订发布）
第一章 总 则
第一条 为促进我市教育事业发展， 推动“科教兴市”战略
实施，进一步完善我市国家助学贷款政策，做好市属普通高等学
校（以下简称高校）国家助学贷款管理工作，根据《国务院办公
厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷
款工作若干意见的通知》（国办发〔２００４〕５１号）和中国
人民银行、教育部、财政部、国家税务总局等部门关于开展国家
助学贷款工作的有关规定，制定本办法。
第二条 国家助学贷款实行借款学生在校期间的贷款利息由
市财政补贴，毕业后全部自付的办法。
第二章 组织管理
第三条 成立天津市国家助学贷款工作协调小组 （以下简称
市协调小组），组长由分管财政金融工作的副市长、分管教育工
作的副市长担任，成员由市教委、市财政局、人行天津分行、天
津银监局主管领导组成。市教委设立财务管理中心（下设负责国
家助学贷款的部门，以下简称管理中心），作为市协调小组的日
常办事机构，管理我市高校国家助学贷款工作。
第四条 市协调小组负责根据国家有关政策， 认真组织贯彻
落实、指导、监督、协调我市国家助学贷款工作，并及时研究、
协调和解决国家助学贷款实施过程中出现的问题。
市教委主要负责根据我市教育发展状况，编制年度贴息和风
险补偿专项资金预算，对管理中心进行领导和监督，并会同有关
部门研究贯彻执行国家助学贷款的有关政策和措施。
市财政局主要负责按国家规定筹措、拨付高校国家助学贷款
的贴息资金和市财政应承担的风险补偿专项资金，并对使用情况
进行监督。
人行天津分行主要负责指导、监督、检查有关金融机构贯彻
执行国家助学贷款政策及贷款业务的开展情况。
天津银监局主要负责按照中国银监会的要求，对参与竞标的
银行办理国家助学贷款业务的条件和资格进行把关，对商业银行
发放和管理国家助学贷款情况依法实施监管。
第五条 管理中心要监督指导各高校国家助学贷款的管理工
作，负责具体组织部署高校国家助学贷款的实施工作；负责通过
招投标方式确定高校国家助学贷款经办银行（以下简称经办银行，
本办法所称经办银行是指与管理中心签订合作协议的中标银行），
与经办银行签订贷款合作协议，严格按协议约定做好各项管理工
作；统一管理国家助学贷款风险补偿专项资金和市财政安排的国
家助学贷款贴息资金，按当年实际进入使用年限的国家助学贷款
金额支付风险补偿金，按当年实际发放的国家助学贷款金额支付
利息；建立完善国家助学贷款信息管理系统和统计监测体系；定
期在新闻媒体上对经办银行提供的并经高校确认的违约借款者的
相关信息进行公布。
第六条 国家助学贷款由管理中心或委托专门机构通过招投
标方式确定经办银行。经办银行一经确定，由管理中心与该银行
签订具有法律效力的贷款合作协议。贷款合作协议一经签订，管
理中心和经办银行要严格遵照执行。
第七条 各高校要指定专门的部门并配备专职人员负责本校
国家助学贷款工作，积极配合具体经办银行做好国家助学贷款的
风险防范工作。各高校在管理中心下达的借款额度内，负责组织
本校经济困难学生的贷款申请，并向具体经办银行提出本校借款
学生名单和学生申请贷款的有关材料，对申请借款学生的资格及
申请材料的完整性、真实性进行审查，监督学生按贷款合同规定
的用途使用贷款。
第八条 经办银行负责做好国家助学贷款的审批、 发放、管
理与回收工作，并定期向人行天津分行、天津银监局报送办理国
家助学贷款的业务情况。对符合贷款要求的，要按照中标协议的
约定满足高校借款人数和额度需求，并在中标协议规定的工作日
内，完成贷款合同的签订和贷款的发放等程序。
第九条 管理中心、 高校和经办银行，要制定国家助学贷款
的信息管理和协作制度，妥善管理并及时通报有关国家助学贷款
的信息资料，对贷款信息实行计算机管理。
第三章 贷款对象与条件
第十条 国家助学贷款的贷款对象为我市市属普通高校中经
济困难的本专科生（含高职生） 、 研究生和第二学士学位学生
（以下简称借款学生）。
第十一条 借款学生申请国家助学贷款应具备以下条件：
（一）具有中华人民共和国国籍，且持有中华人民共和国居
民身份证；
（二）具有完全民事行为能力（未成年人申请国家助学贷款
须有其法定监护人书面同意）；
（三）诚实守信，遵纪守法，无违法违纪行为；
（四）学习刻苦，能够正常完成学业；
（五）因家庭经济困难，不足以支付完成学业所需基本费用
（包括学费、住宿费、基本生活费）。
第四章 贷款程序
第十二条 国家助学贷款额度实行借款总额包干的办法。 借
款总额原则上按全日制普通本专科生（含高职生）、研究生以及
第二学士学位在校生总数２０％的比例、每人每年６０００元的
标准计算确定。各高校每年６月底将测算的本校国家助学贷款借
款额度上报管理中心。管理中心审核汇总后，参照各高校经济困
难学生占在校生的比例以及借款学生还款违约等情况，将借款额
度下达给各高校，同时抄送人行天津分行、天津银监局、经办银
行。经办银行负责将管理中心每年下达给各高校的借款学生人数
和借款额度下达给具体经办银行。
第十三条 每个借款学生的具体借款金额由学校按本校的总
借款额度，根据学费、住宿费和生活费标准以及学生的困难程度
确定。
第十四条 各高校和具体经办银行应共同负责国家助学贷款
业务的咨询工作。要在录取通知书中注明国家助学贷款的相关政
策。在新生入学时，要向经济困难学生宣讲国家助学贷款政策，
介绍借款申请和审批条件、手续等。
第十五条 学生要在新学年开学后１０日内向所在高校提出
借款申请，领取国家助学贷款借款申请书等有关材料，如实填写，
并提供符合规定的有关证明材料。
借款学生必须如实提交以下材料：
（一）国家助学贷款借款申请书；
（二）本人学生证和居民身份证复印件（未成年人必须提供
法定监护人的有效身份证明和书面同意申请借款的证明）；
（三）本人家庭经济困难情况的说明；
（四）乡、镇、街道民政部门或相应政府部门出具的其家庭
经济困难证明或低保证明。
第十六条 各高校国家助学贷款管理部门 （以下简称高校管
理部门）要在管理中心下达的借款额度内，组织经济困难学生申
请借款，接受学生的借款申请，应在收到学生借款申请后２０个
工作日内进行初审，并对有问题的申请及时纠正。经初审合格的
申请要进行公示。
初审公示工作结束后，高校管理部门要在１０个工作日内，
在审查合格的借款申请书上加盖公章予以确认，将审查结果通知
申请人，并向具体经办银行提交相关申请材料。
第十七条 具体经办银行在收到各高校管理部门提交的申请
材料后，应在２０个工作日内完成对借款学生借款申请的贷前审
查。对审核合格的，具体经办银行应在审查结束后５个工作日内，
编制批准借款学生名册并送达高校。
第十八条 各高校管理部门收到具体经办银行的批准借款学
生名册后，组织学生填写、签署借款合同一式３份，于１０个工
作日内将借款合同提交具体经办银行。具体经办银行应在１５个
工作日内，对各高校管理部门提交的借款学生已签署的借款合同
进行审批签字，并在审批签字后的５个工作日内将签署的借款合
同送达各高校管理部门。各高校管理部门接到借款合同后，要在
５个工作日内将其发给借款学生本人。各高校管理部门要对学校
持有的学生的借款合同实行统一严格的保管，并将借款学生基本
情况输入计算机管理。
第十九条 具体经办银行应按协议规定将学费和住宿费贷款
划入学校指定的账户，将生活费贷款划入借款学生的个人账户。
各高校管理部门应负责监督借款学生的贷款使用情况。具体经办
银行可向各高校管理部门了解借款学生的基本情况及贷款的使用
等情况。在合作期内，采取借款学生在校期间一次申请、具体经
办银行按照借款合同约定一次性发放借款学生在校期间所需学费、
住宿费贷款，并一次性划入其所在学校指定账户的办法；对生活
费贷款，采取一次申请、分期发放，并划入借款学生个人账户的
办法。市教委对未进入使用年限的学费、住宿费贷款负责制定资
金使用管理办法。学校负责监督借款学生的贷款使用情况。
第五章 贷款期限、利率及用途
第二十条 国家助学贷款期限最长不超过借款学生毕业后６
年。可视就业情况，在１至２年后开始还贷、６年内还清。
第二十一条 国家助学贷款利率按中国人民银行公布的法定
利率和国家有关政策执行，不上浮，不计复利。国家助学贷款利
率在中国人民银行利率政策规定的范围内，具体经办银行可适当
给予优惠。提前还贷的，具体经办银行应按贷款实际期限计算利
息，不得加收除应付利息之外的其他任何费用。如遇贷款利率调
整，按利率政策管理规定作相应调整。
第二十二条 国家助学贷款用于支付借款人学习期间的学费、
住宿费和基本生活费。借款人要严格按照贷款规定的用途使用贷
款。
第二十三条 借款学生毕业后自付利息的开始时间为其自毕
业之日的下月１日（含１日）；当借款学生按照学校学籍管理规
定结业、肄业、休学、退学、被取消学籍时，借款学生从被学校
处理之日的下月１日起自付利息。
第二十四条 对没有按照借款学生毕业时与具体经办银行签
订的还款协议约定的期限、数额归还国家助学贷款的借款学生，
具体经办银行应对其违约还款金额计收罚息。
第六章 贷款合同变更
第二十五条 借款合同签订后， 约定的借贷双方的权利和义
务在合同期内保持不变。借款学生在校期间有提前还款或中止借
款需求意向时，应通过所在高校管理部门提前向具体经办银行提
出书面申请，具体经办银行应同意其提前还款或停止贷款发放的
要求，未进入使用年限的贷款由该高校一次性退还经办银行。
第二十六条 借款学生继续攻读学位， 可凭录取通知书通过
原所在学校国家助学贷款管理部门向该校具体经办银行提出展期
申请，具体经办银行审核同意后为其办理展期手续。对其已发放
的国家助学贷款，原所在学校继续负责管理，财政部门继续按在
校学生实施贴息。
第二十七条 借款学生转学时， 必须由原经办银行与待转入
学校的相应经办银行办理贷款划转手续后，或者在该生还清贷款
本息后，所在学校方可为其办理转学手续。
第二十八条 借款学生发生休学、 退学、出国、被开除学籍
等不能如期完成学业的情况时，各高校管理部门应及时通知具体
经办银行，同时一次性将学生预付学费、住宿费贷款退还经办银
行。经办银行同时可视情况采取提前收回贷款本息或签订还款协
议等措施落实已发放贷款的归还。借款学生所在学校必须在具体
经办银行书面同意后，方可为学生办理相应手续。
第七章 贷款偿还与约束机制
第二十九条 经办银行按照《贷款通则》 （中国人民银行令
１９９６年２号）和国家关于国家助学贷款有关政策及经办银行
有关规定管理国家助学贷款。借款学生应严格履行还款义务。
第三十条 各高校应负责开展对借款学生的信用教育并建立
借款学生信用记录；与具体经办银行共同做好还贷宣传工作、讲
解还贷的程序和方法；协助具体经办银行做好借款学生的还款确
认和贷款催收工作。
第三十一条 借款学生毕业离校前， 各高校管理部门应组织
借款学生与具体经办银行制订还款计划，签订还款协议。借款学
生与具体经办银行办理上述手续后，高校方可为其办理毕业手续。
还款协议必须严格按照国家有关规定执行。
借款学生毕业后，各高校管理部门负责在１年内向具体经办
银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址或其家庭有效联系
地址。借款学生如就业工作单位发生变动，必须在２０个工作日
内向具体经办银行提供变动情况（包括变化后的单位名称、通讯
地址、联系电话、邮政编码）。
第三十二条 借款学生毕业后自付利息， ２４个月后必须开
始偿还贷款本金。贷款还本付息可以采取多种方式。具体经办银
行应视借款学生就业和收入水平情况，由借贷双方商定借款学生
在毕业后２４个月内开始偿还贷款本金的具体时间。具体还贷事
宜，由借款学生在办理还款确认手续时向具体经办银行提出申请，
具体经办银行进行审批。
借款学生毕业或终止学业后１年内，可以向银行提出一次调
整还款计划的申请，具体经办银行应予受理并根据实际情况和有
关规定进行合理调整。具体经办银行应允许有条件的借款学生提
前还贷，并按季度将学生还款情况及时反馈给高校。
第三十三条 建立学生还款约束机制。 经办银行要建立有效
的还贷监测系统，并做好相关工作；对借款学生积极开展还贷宣
传工作，讲解还贷的程序和方式；及时为贷款学生办理还贷确认
手续；加强日常还贷催收工作并做好催收记录；对没有按照协议
约定的期限、数额归还国家助学贷款的学生，经办银行应对违约
贷款金额计收罚息，并将其违约行为载入金融机构征信系统，金
融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务；按期将连续拖欠
贷款超过１年且不与具体经办银行主动联系的借款学生姓名及居
民身份证号码、毕业学校、违约行为等提供给各高校管理部门，
并由经办银行分学校和具体经办银行汇总后报管理中心。
各高校管理部门要建立本校借款学生的信息查询管理系统，
强化对借款学生的贷后管理，及时向管理中心和具体经办银行提
供借款学生信息。
公安部门要积极做好为高校学生换发第二代居民身份证的工
作，配合银行做好对违约学生的身份核查工作。
第八章 附 则
第三十四条 民办高校和独立二级学院招收的全日制普通本
专科（含高职）学生中的家庭经济困难学生享受同等待遇。借款
学生在校期间的贷款利息全部由民办高校和独立二级学院补贴，
学生毕业后自付利息；国家助学贷款风险补偿金按照天津市市属
普通高校国家助学贷款风险补偿金招标比例，由民办高校和独立
二级学院支付。其他事项均参照本办法执行。
第三十五条 因依据法定程序， 由教育部或天津市政府批准
的学校合并、新建、撤销等原因，管理中心可更改与经办银行协
议的相关内容。因经办银行的分支机构合并、新建、撤销等原因，
经办银行可变更与管理中心合作协议项目下的具体经办银行。
第三十六条 天津市国家助学贷款风险补偿专项资金、 财政
贴息管理办法，由市财政局、市教委、人行天津分行、天津银监
局另行制定。
第三十七条 各高校、 经办银行可根据本管理办法并结合实
际情况，制定实施细则。
第三十八条 在２００５年１月１９日前已签订贷款合同学
生的贷款发放、贴息、还款等办法继续按照市政府办公厅《转发
人行天津分行、市教委、市财政局拟定的天津市普通高等学校国
家助学贷款管理办法（试行）的通知》（津政办发〔２００２〕
５７号）执行。
第三十九条 本办法自发布之日起实施。 市人民政府办公厅
《转发市教委市财政局人行天津分行天津银监局拟定的天津市国
家助学贷款管理办法的通知》（津政办发〔２００５〕４号）同
时废止。之前已签订的新机制国家助学贷款可比照此次修订的条
款办理。
选择管辖多引起管辖权异议，不当的选择起诉如得到确认，不仅会造成地域管辖原则的畸形，而且将使后诉难以迅速进行，并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题，而管辖权异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖权异议三者的联系未明确规定，导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点，以期能引起对行政诉讼管辖问题的关注。
一、指令立案受理不具有指定管辖的功效
指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题；“指定管辖”是案件的转移，不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的；后者则是针对无权管辖或因有共同管辖权发生争议，或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令审理则是针对起诉权作出，处理的是起诉是否符合条件问题，与指令立案受理、指定管辖不是一个层面上的问题。
《行政诉讼法》第41条第（4）项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标，行政诉讼以维护合法权益与监督依法行政为目的，因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展，最高人民法院在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相结合，以指定管辖为主，提级管辖为辅措施，力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造成干扰公正审判的因素，在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定”。这明确表明：行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖，不适用指定管辖。尽管这种设计不是解决问题的根本办法，但在一定程度上可防止当事人滥用诉权，克服地方干扰，实现公正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中，当事人有无权提出管辖权异议作出明确规定，使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境，是为一缺陷。
上级法院虽然就管辖权已作出司法意见，但在指令立案受理的后诉中，诉讼法和司法解释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院的司法决定，应当得到尊重，但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同：前者分析的是管辖权，后者考虑的是公正审判。
二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空
管辖制度是法院案件审理权限的分配制度，而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确定，与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神，《行政诉讼法》关于地域管辖的一般规定中，规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即被告住所地法院管辖。此种设计，除考虑司法辖区与行政区域重合外，也考虑到多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。
与民事诉讼管辖相比，行政诉讼管辖制度对保证法院公正审判显得尤为重要。众所周知的原因，行政审判远比民事审判受干扰大，法院的实际地位并未如法律所言，行政案件审判更是左右为难，且司法权对行政权运行的监督应保持在一个有限的范围内，因而，合理的管辖规定具有引导诉讼程序开始的程序意义，更具有保障裁判结果公正的实体价值。
行政诉讼的保护、监督与维护等作用无不是在有管辖权的前提下才得以有效进行。“随着形势的发展和法治的进步，行政行为的方式不断丰富，行政管理领域不断拓展，人民群众的司法需求不断增长，行政争议的特点不断变化”，行政诉讼地域管辖制度在一些案件管辖上显现冲突：“原告就被告”管辖造成“司法地方化”明显、人口的频繁流动使“两便原则”难以体现、行政诉讼案件不同的特点冲击地域管辖规定。 典型的如工伤保险待遇行政诉讼案件和行政不作为案件的管辖。
多数情况下，保险基金统筹地与用人单位不在同一地，有时用人单位住所地与工伤事故发生地也不在一地。工伤认定与保险基金统筹是配套的法律制度，工伤认定是保险基金支付的前提条件。按《工伤保险条例》第11条“工伤保险基金逐步实行省级统筹”的规定，目前，保险基金统筹是地、州、市级社会保险行政部门，如《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》即规定“全省工伤保险基金实行州（市）级统筹管理”和“用人单位参加工伤保险，实行属地管理，由所在统筹地区社会保险经办机构规定的机构办理参保登记及处理有关业务”，而保险基金统筹地与企业登记注册地有可能不在同一地，即用人单位所在地并非保险基金统筹地。这种冲突在工伤认定中尤为突出，如条例规定的工伤认定“根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”用人单位如是跨地区或者跨省的，问题更为复杂。鉴于部分地区工伤保险实行县级统筹，市、县（区）两级工伤保险机构职责划分不明确的情况，2010年3月15日人力资源和社会保障部在《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》第2条中提出“建立工伤保险市级统筹，核心是实现工伤保险基金统筹，关键是基金在全市范围统筹调剂使用，基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准和规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务”建立统一工伤保险待遇支付标准。有的规范性文件将县（区）级人保部门确定为负责本县（区）工商机关登记注册的用人单位工伤保险工作，使工伤保险待遇行政职权职责混乱，导致行政主体出现问题。该问题在诉讼上涉及起诉和受理条件，并带来选择管辖上的问题。
选择管辖是地域管辖的补充。在行政不作为案件中，起诉人在许多情况下是将一系列的相关行政机关作为被告起诉，并不区分应当作为而不作为的行政机关是谁，不考虑“职权职责”的存在是不作为案件的前提，不管被起诉的行政机关是否适格，仅考虑诉讼的方便，便向与自己距离最近的行政机关所在地法院起诉。此种情况下，法院能否按“两便原则”对待当事人的选择起诉？在诉讼法上，行政不作为是拟制的行政行为，根据行政职能划分，一项职权不可能由多个行政机关拥有或者多个行政机关的职权交叉重叠，每一个行政机关的职权都由法律、法规明确赋予。所以，行政不作为案件的被告，是拥有该项职权应当作为的行政机关，管辖应由应作为而不作为的行政机关所在地法院管辖，不能仅依诉状所列的与起诉人最近的行政机关住所地法院确定管辖。如依起诉人诉状所列被告确定就近所在地法院管辖，在审理后，如查明该被告不适格，而不在本院司法辖区内的其他被告又是适格被告主体时，受理法院能否对实体进行裁判？此裁判不得不考虑管辖权。
确定行政诉讼被告主体，往往需要与实体法紧密联系。如同诉的声明并不能完全清楚界定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定一样，行政诉讼的被告是诉讼请求所指向的对象，并能对其行为承担法律责任的行政机关。《行政诉讼法》第41条规定了受理的必要条件，此外尚须符合复议前置、期限等规定的充分条件。因行政案件的特殊性，受理应坚持“法律标准”而不能放宽或提高。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第22条对被告的确定中，即反映了行政诉讼被告的实质特征。
正如《最高人民法院〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉》中指出的“行政案件立案专业性较强”不同类型的行政案件有不同的性质和特点，其受理条件也不尽相同。行政案件的受理问题涉及众多利益之间的关系，如司法权与行政权、公权与私权、国家利益与个体利益、公共利益与私人权益等等，其复杂性是民事诉讼不能相比的。考虑的因素越多，解决纷争之门槛自然也就越高、越窄， 逐步扩大行政诉讼受案范围的指导思想也是基于此。
审查案件是否受理时，有些受理条件与实体审查很难明确区分开。从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”规定中，也可以看出法院对行政起诉是否符合条件的审查强度，并印证了在行政诉讼中诉讼法与实体法的紧密度。
对不在同一行政区域内的多个被告的起诉中，以不适格被告住所地法院来确定管辖法院，不符合《行政诉讼法》关于选择法院提起诉讼的前提条件。适用《行政诉讼法》第20条“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖”的前提是两个以上法院都有管辖权，如“二择一”中的一法院无管辖权时，则当事人无选择余地。
如同民事诉讼起诉人将与案件无事实上或无法律上联系的人一并作为被告起诉从而拥有选择权一样，行政诉讼现实的情况是：只要可以选择，当事人总是会选择有利于自己诉讼的法院管辖，甚至还会以没有管辖权的法院作管辖法院。建立“无漏洞”保护体系是法律的理想，但诉权保护不能让选择权成为当事人规避管辖制度的“利器”，使“原告就被告”管辖设置旁落、起诉条件虚置。
三、管辖权异议不应受指令立案受理裁定拘束
管辖权异议是否受指令立案受理裁定拘束。这是一个涉及当事人诉权与既判力或上级法院的权威的问题，行政诉讼法却未作规定。
指令立案受理裁定是否具有拘束力？
既判力的实质在于维护国家法治的安定性和司法终局裁判的权威性。《布莱克法律词典》对既判力的解释是“已判决的事项或案件。其效力规则是有完全事物管辖权的法院作出的终局判决对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用，同时该判决绝对地阻止他们就同一请求和诉因再行起诉。”通说认为，既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。
首次明确提出行政判决既判力的，是2007年4月24日的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》。该意见第20条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。”虽然针对的是“交叉案件”，但明确将诉讼标的纳入既判力范围。按我国理论界的观点和实务上的态度，既判力的客观范围是判决主文，即结论部分，而不及于诉讼程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(十)项规定“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”即明确指明范围是“诉讼标的”。
指令立案受理裁定，解决的是启动审判程序，不处理实体法律关系，且既判力的时间基准点是在当事人言词辩论终结时。否则，管辖权异议就无存在的空间，更谈不上对管辖权异议的审查。
从程序参与的时间段方面考察，指令立案受理裁定也不应具有既判力。案件受理之前的阶段，是受理审查活动阶段，被起诉方及第三人并未参与程序，也不知晓，不予受理起诉的裁定和指令立案受理裁定也只送达起诉人，处理的是一审行政案件的权限分工问题。而在案件受理、通知应诉后，对另一方当事人来讲，程序才真正开始。被告自此可依照行政诉讼法规定的时间提出答辩状及证据，在此期间并有权就地域管辖提出异议，否则，管辖权异议于此种情况下无设置的必要，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回”的规定也将名存实亡。
“在程序构造及运作过程中要确立诉讼当事人的主体性，在保障审判权有效运作的同时，更要保障诉讼当事人的诉讼权利的实现。惟有如此，方能保证裁判过程及其结果建立在共识性和合法性的基础上，以获得更高的权威性。”为保障当事人诉权，指令立案受理裁定对在其后诉中提出管辖权异议应无拘束力，案件受理法院对管辖权异议的审查也不应受指令受理裁定的拘束。管辖权问题是评价行政诉讼程序正当性和判决有效性的标准。我国行政诉讼对选择管辖和管辖权异议规定较为粗略，“行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复杂” 有待于理论界深入研究，特别是实务界在丰富的审判实践中提出有价值的案例、见解，以解决这一长期被行政诉讼所忽略的问题。
注释