目前，部分基层法院呈现调解率高，而“调解案件申请执行率”也高的“两高”现象。究其原因，笔者调研发现，主要为以下问题所致：

　　一，片面追求调解率，是产生“两高”现象的思想原因

　　采用调解手段化解社会矛盾纠纷，是我国人民司法工作的重要经验，是人民司法工作具有强大生命力和战斗力的重要标志，也是“马锡五审判方式”等优良司法传统在中国特色社会主义时期的传承、发扬和创新。2010年6月7日，最高法院颁布施行《关于进一步贯彻“调解优先，调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《调解若干意见》），将全国各级人民法院的司法调解工作推进到一个崭新的阶段，在我国人民司法史上具有里程碑意义。如果说，司法调解制度在我国历史上的首创之举是拓荒的话，那么《调解若干意见》所确立的“调解优先，调判结合”工作原则，则标志着司法调解的精耕时代已经到来。

　　但是，由于我国自2006年4月1日开始施行《诉讼费用交纳办法》后，低成本诉讼催生了诉讼狂潮，大量社会矛盾纠纷涌入法院，使我国法院系统自2009年起连续突破千万件大关，各级法院尤其是基层法院案多人少的矛盾始终无法获得有效排解。重庆市法院系统2011年的司法统计数据显示，该地区一般法官的年办案数量人均都在120件以上，北京、上海等地法官人均办案一般都在200件以上。为缓解案多人少的矛盾，各级法院都把调解结案作为主要办案方式，贯穿于审判管理去要求每个法官；上级法院的年度考核指标都把调解结案率纳入指标考核，作为“硬杠子”要求下级法院和办案法官。在案件数量和调解结案率的双重压力之下，人们扭曲了审判思路，片面追求调解结案率。审判思路的走偏，首源于各级法院的验收考核指标，贯穿于各级领导的层层加码，反映于每个法官办案实践活动的过程与结果。因此笔者认为，法院系统尤其是基层法院片面追求调解率，表现在具体办案法官身上，根子却在上级和领导层，其后果不可避免地出现高调解结案率导致高申请强制执行率。建议上级法院重新设计年度验收考核指标，因为，“调解优先”并不排斥“调判结合”，调解或者判决都属于人民法院法定的办案方式。所以，提高调解率应属于一种导向，但不应当成为强制性考核指标。

　　二，调解宗旨贯彻走偏，是导致“案结事不了”的根本原因

　　“调解优先，调判结合”以“案结事了”为宗旨。无论贯彻“调解优先”，还是坚持“调判结合”，最终之目的在于实现“案结事了”。因此，强调“调解优先”，就要求法官必须把调解作为一种办案理念、办案程序或办案方式，而不仅仅是一种结案方式，始终将调解手段置于案件审理、纠纷解决的首要位置，努力化解纠纷，达至“案结事了”之目的。强调“调判结合”，就要求法官科学把握适用调解或判决方式处理案件的基础和条件，根据各类案件的不同性质、具体情况和当事人的利益诉求，灵活运用调解或判决的司法方式（参见江苏高院司改办《能动司法的实践进程与制度构建》，载《法律适用》2010年第10期第24-25页）。即使判决，也要让当事人口服心服，从而避免或减少对抗性，为实现“案结事了”打下基础。因此，“案结事了”是“调解优先，调判结合”的根本原则和法官行为的指导方针。法官要以实现“案结事了”和维护当事人合法权益为基点，正确选用两种结案方法，而不能仅仅从方便自己、减少工作量出发去选择结案方式。

　　笔者认为调解结案的大多数案件进入强制执行程序，这就叫“案结事未了，官了民不了”，属典型的“两高”现象。这样的调解不但毫无价值，反而添乱，反而使当事人对法官的司法行为产生反感，并加重了执行机构的办案负担，而且将诉讼中的矛盾延伸到执行程序之中，增大了一系列不稳定因素。这样的调解是不应当鼓励和倡导的，必须予以坚决制止和纠正。

　　三，调解质量把握不严，是引发申请强制执行的内在原因

　　“调解优先”的根本要求在于调解这一办案方法的“优先”适用；“调判结合”的根本要求在于调解与判决这两种法定办案方式的因案适用。但无论是“调解优先”还是“调判结合”，都必须把办案的着力点放在化解当事人的纠纷矛盾上。离开这个着力点，调解质量将无法保障。事实上，调解和判决两种办案方式，如果运用得好，都可以化解纠纷和矛盾。调解，注重从根本上解决纠纷，体现程序的自治性和纠纷解决的协商性，同时避免上诉和再审，实现矛盾消除的彻底性，较之于判决易于被当事人接受，调解达成的协议易于理解并自觉履行。在营造诉讼环境上，调解能够最大化地发挥其特有功效，从而使友情重聚，亲情重合，爱情重圆。而判决，作为司法办案的最后手段，则在承担着解决纠纷职能的同时，更注重确定规则与程序维护，通过司法手段对纠纷是非分明的判决，来维系司法的公平、正义和权威，从而强调程序的正当性、审判的规范性和裁判的艺术性。集言之，调解柔性有余，而判决则刚性十足（参见《人民司法》2008年第7期载李方民《调判关系的司法定位与完善》）。

　　从理论与实践的结合而言，调解和判决都应当把重心放在力促矛盾的化解上，以达至两种办案方式之功能尽善尽美的发挥。应当说，这是“调判结合”的本意与指导思想所在。而就司法现实言，能够认真践行者也大有人在，且为世人瞩目。比如“辩法析理、胜败皆服”的宋鱼水，“情洒农家、心系民众”的金桂兰和“以情动人，以理感人，以法服人”的陈燕萍等优秀法官，大都是因案而宜、重视过程、以心?Q心、关注弱者的调解高手和矛盾纠纷的化解能手。有心，才有解决办法；重视过程，才有推进化解的力度。如果象现在的一些办案法官，不找准纠纷的症结，不设身处地为当事人的利益作考虑，不深入细致地循循善导，一味缩短调解过程，硬性催促当事人达成协议，甚至强迫调解、欺骗调解终结案件，表面上案件办结了，但问题却根本没有解决，“反弹”即成必然，高调解结案率最终引发了高申请强制执行率。调解质量的低下，促成了终端申请执行的趋势。因此，调解必须着力于矛盾的化解，重视调解质量，方能有效防止“两高” 现象的发生。


作者单位：重庆市奉节县人民法院

教育部


教育部关于印发《国家留学基金管理委员会章程》的通知

为更好地贯彻党和国家关于出国留学和来华留学工作的方针、政策，适应深化改革、扩大开放和建立社会主义市场经济体制新形势的需要，原国家教委报经中央主管部门批准，于1996年6月成立了国家留学基金管理委员会，具体负责有关出国留学和来华留学工作。同年11月29日，国家留学基金委第一次全体委员会议通过了《国家留学基金管理委员会章程》（以下简称《章程》），明确了基金委的宗旨、任务、组织结构和运行程序等。
随着形势和事业的发展，并根据中央和国务院有关事业单位管理的一系列规定，经国家留学基金委1998年12月16日第三次全体委员会讨论、审议，对《章程》中的若干名词和条款做了修订。现将正式审定通过的《国家留学基金管理委员会章程》（原《章程》同时废止）印发给你们。国家留学基金委将在我部领导下，按照新《章程》做好有关出国留学和来华留学工作，希望各有关部门、地方和单位继续给予支持和配合。


（1999年3月2日）

第一章 总 则
第一条 国家留学基金管理委员会（以下简称基金委）是直属于教育部的非盈利性事业法人单位。
第二条 基金委的宗旨是，根据国家的法律、法规和有关方针政策，负责中国公民出国留学和外国公民来华留学的组织、资助、管理等工作，以利于发展我国与各国教育、科技、文化交流和经贸合作，加强我国与世界各国人民之间的友谊与了解，促进我国社会主义现代化建设和世界和平事业。
第三条 国家留学基金主要来源于国家留学基金计划的财政专款。基金委同时也接收境内外友好人士、企业、社会团体及其它组织的捐赠、资助。

第二章 任 务
第四条 根据国家的需要，按照公平公正的原则，用法制和经济手段管理出国留学和来华留学事务。
第五条 负责管理、使用国家留学基金，确定有关资助项目与方式，制订管理规章，发挥基金使用效益。
第六条 受委托管理各项与国外双边、多边交换或单项奖学金，并接受境内外有关组织、机构和个人的委托，管理有关教育交流和科技合作方面的其他事务，资助有益于发展我国教育事业和对外友好关系的项目。
第七条 争取境内外捐赠、资助，拓宽基金来源，加强基金管理，增加基金积累。
第八条 与境内外相应机构建立联系，开展交流与合作。

第三章 组 织
第九条 基金委总部设在北京。根据工作需要，可在中国各省、自治区、直辖市和有关国家、地区委托或设立有关机构，承接基金委的任务。
第十条 基金委设委员会和秘书处。委员会为咨询、审议机构，秘书处为常设工作机构。
第十一条 委员会设主任一名，常务副主任一名，副主任及委员若干名。委员会主任由教育部副部长兼任。其他成员由教育部与各有关方面协商、成员单位推荐。
第十二条 委员会每年召开例会一或二次，由主任或常务副主任主持。如有特殊需要，主任可决定召集特别会议。
第十三条 基金委设秘书长一人，副秘书长若干人，主持基金委秘书处的日常工作。
第十四条 秘书处由办公室、出国事务部、来华事务部、基金与财务部、项目合作与咨询部、法律事务部等若干部门组成。

第四章 运 行
第十五条 委员会的职责是：
1、审议事业发展规划和年度工作计划。
2、审议年度财务报告。
3、审议年度工作报告。
4、审议其它重大事项。
第十六条 秘书处的职责是：
1、贯彻执行委员会确定的工作方针和计划。
2、组织实施出国留学和来华留学的有关工作，制定管理规定和办法，负责有关项目的受理、申请、评审、审批以及经费发放等方面的事务，并提供相关的咨询服务。
3、向委员会提交年度财务预算和决算报告。
4、向委员会提交年度工作报告。
5、准备委员会会议和承办委员会决定的其它各项任务。
6、监督和检查接受基金委资助的项目和人员使用基金的情况。
第十七条 建立健全的财务和会计制度，配备专职财务人员，进行会计核算和财务管理工作，接受主管部门和审计机构的审计和财务监督。
第十八条 根据需要和精干的原则，按照德才兼备的条件选拔录用秘书处工作人员。被录用工作人员的工资、福利待遇等按国家的有关规定执行。

第五章 附 则
第十九条 本章程的修改须经委员会会议讨论，经三分之二以上委员通过，并报教育部核准。
第二十条 本章程由基金委负责解释。