海南省陵水黎族自治县人民政府


陵府[2006]99号

陵水黎族自治县人民政府关于印发县财政支农及扶贫资金报账制管理实施细则的通知

各乡、镇人民政府，县政府直属各单位：
《陵水黎族自治县财政支农及扶贫资金报账制管理实施细则》已经县政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。




二OO六年九月五日

陵水黎族自治县
财政支农及扶贫资金报账制管理实施细则

第一章 总 则

第一条 为了加强财政支农及扶贫资金的管理，提高财政支农及扶贫资金使用效益，根据《海南省财政支农及扶贫资金报账管理办法》的规定，制定本实施细则。
第二条 本细则实行报账的专项资金范围：
（一）中央及省级安排给我县及县本级财政预算安排的生产建设资金和支援农村生产建设资金。
（二）中央及省级安排给我县及县本级财政预算安排的扶贫专项资金。
第三条 支农及扶贫资金报账制是按照资金管理与项目管理相结合的原则，实行以原始凭证为依据，直接向县财政局进行报账。但根据我县专项资金使用过程中的实际情况，“生产发展类项目资金”、“项目建设管理费”拨付到项目主管部门掌握使用。原始凭证存放在项目主管部门备查。

第二章 专项资金总预算账和分账核算

第四条 县财政局在银行开设支农及扶贫资金专户，核算上级财政拨入和本级财政安排的支农及扶贫资金。上级财政下达和本级财政安排的支农及扶贫资金拨入支农及扶贫资金专户后，根据项目建设的内容，按照每个独立建设的项目资金实行分账核算，一个项目设立一本账。项目建设中，项目实施单位持有效的原始凭证，按规定向县财政局报账，财政局要认真做好项目工程建设的会计核算工作。项目竣工验收完成，项目资金报账和会计核算工作同时要完成，在完成项目建设和报账会计核算的基础上，财政局把完工项目和会计核算账本做为资产移交项目主管部门保存备查。

第三章 专项资金报账程序和方式

第五条 负责支农及扶贫资金项目施工的单位（工程队）是报账人，财政局是专项资金的支付人，报账人应按规定提供有效的报账凭证，支付人按规定程序审核认定有效凭证后及时支付项目资金。
第六条 项目实施过程中，报账人根据项目建设进展情况和用款计划，持工程建设借款单或工程建设原始发票，分期向项目主管部门提出报账申请。经项目主管部门领导在工程借款单或工程建设原始发票上审批后，报账人根据经项目主管部门领导审批后的工程建设借款单或工程建设原始发票内容填制“陵水黎族自治县财政支农及扶贫资金报账申请表”，送财政局做出审核意见，财政局领导核准后，将申请表呈送县政府领导审批，方可将经批准的报账凭证向财政局提交报账，财政局及时将项目建设资金拨付到报账人账户或核销报账人已借的预付款。项目建设资金不再拨到项目主管部门转付到施工单位（工程队）。
第七条 对以下情况，财政局不予报账
（一）无预算、无计划的项目。
（二）项目施工质量和进度达不到设计要求的项目。
（三）不能按要求提供有效报账凭证和资料的项目。
（四）多方出资共同实施的支农及扶贫项目，其他出资方不能及时足额按协议规定出资的。
第八条 财政支农及扶贫资金投资建设总额10万元以上的项目实行质量保证金制，财政局预留项目资金的5%作为项目工程质量保证金，工程竣工使用一年后，未发现非无法抗拒原因造成的质量问题，才将质量保证金全部拨给施工单位（工程队）。

第四章 申请报账应提供的有效文件和凭证

第九条 报账人要备齐如下有效的文件和凭证才能提出报账申请：
（一）上级财政部门下达的项目建设专项资金指标文件。
（二）报账人要持有工程招标书和合同书。
（三）项目实施计划书。项目实施计划书（含工作计划和用款计划）由项目实施单位编制，送项目主管部门审核后，报经县政府分管领导批准。
（四）项目竣工验收意见书。财政支农及扶贫项目实施完成后，项目主管部门要及时组织有关专家参加项目竣工验收并出具验收意见书。
（五）报账申请表和工程建设原始凭证。由县财政局统一印制的《陵水黎族自治县财政支农及扶贫资金报账申请表》，报账人报账时要据实填写。

第五章 财政支农及扶贫项目管理与监督

第十条 财政局负责专项资金的收支管理和监督。定期到项目实地检查监督专项资金使用情况。
第十一条 主管部门负责项目管理。具体负责项目的可行性报告、项目规划和设计、项目的立项工作，负责组织项目投标工作，对项目建设进度进行监管、组织项目的具体验收。
第十二条 财政支农及扶贫项目的实施。项目施工单位要同项目主管部门签订项目合同，明确规定项目施工单位责任人的权利与义务，政府职能部门直接组织实施支农及扶贫项目的，要指定项目负责人，建立项目质量保证责任制。


第六章 责任追究

第十三条 专项资金必须专款专用，不得挪用、借用或改变用途，如发现有违反资金使用管理规定的，财政局有权按有关规定收回拨出资金。
第十四条 报账过程中要严禁弄虚作假，虚报项目费用等违法行为的，按有关规定追究有关责任人责任。

第七章 附 则

第十五条 县财政局具体负责本县支农及扶贫资金的报账和会计核算工作。
第十六条 本细则由县财政局负责解释。
第十七条 自2006年9月1日起施行，陵府〔2003〕34号文同时废止。

执行--法律获得生命必不可少的形式和途径
王丹
　 近来，我们在民事强制执行理论研究方面虽然取得了一定的成绩，但执行实务中还有很多问题需要理论上的论证和支持，许多重大课题还缺少深入的研究和论证。 从大的方面来说，民事强制执行理论研究应该兼顾不同层面：首先要从外部入手，研究强制执行法与宪法、民事实体法、民事诉讼法、破产法等部门法的关系；其次要从强制执行法本身入手，研究强制执行法基本理论的体系结构，并对强制执行的基本制度进行深入系统的研讨；再次，要从执行改革和执行实践入手，对执行改革进行理论分析和论证，对执行实践经验进行理论整理和归纳。
　 （一）民事强制执行法与民事实体法的关系
　　社会上包括法院内部有不少人对执行工作不了解，认为搞执行不需要懂实体法。实际上，许多执行案件实体问题与程序问题交错重叠，牵连难分，十分复杂。因此，从事执行工作的人既要懂程序法，又要懂实体法，更要善于将实体法和程序法融会贯通，否则，就不可能正确地处理案件。从理论研究的角度来看这个问题，可以说，强制执行领域是一个程序问题与实体问题交叉融合的领域。正因为如此，对强制执行法不能单纯从程序法的角度来研究，而应该同时从民事实体法的角度来研究。在民事强制执行法与民事实体法关系的问题上，首先应该认识到，民事实体法对民事强制执行法具有基准意义，强制执行制度应该与民事实体法的有关规定相协调。民事实体法规定了民事主体享有的民事权利，这些民事权利经过一定的法律程序确认后，最终通过民事强制执行程序来实现。因此，从一定意义上，可以把民事强制执行法看作强制性地实现民事权利的法律制度。 作为实现民事权利的法律制度，民事强制执行法的基本结构就应该以民事实体法为基准，根据具体执行对象和形态的不同，采取罗列的方式进行结构设计。我们知道，很多国家的强制执行法包括最高法院目前起草的《民事强制执行法（草案）》，在结构设计上主要以民事实体法上的请求权为线索，执行程序和各种执行措施均围绕不同的实体请求权展开，在金钱债权的执行中又根据执行对象的不同规定了不同的执行方法，其基本考虑就是使民事强制执行法与民事实体法有机协调，遥相呼应，相辅相成。除结构体系外，民事强制执行法在具体制度的设计上也要积极回应民事实体法的要求，避免因执行行为的实施破坏民事实体法所调整的正常的市场流通秩序。比如，对不动产的查封之所以要办理查封登记，目的就是要与民事实体法的公示制度相协调。又如，因实施执行行为所引起的各种权利的得失变更，总是与民事实体法上的效力相伴相随，执行中的程序问题和实体问题往往交叉缠绕在一起，离开实体法，执行程序的运作将会寸步难行。
　 民事实体法对于民事强制执行法具有基准意义，但这并不意味着民事强制执行法仅仅是民事实体法的从法或者辅助法。民事实体法侧重于从静态的角度来衡量当事人之间的利益关系，而民事强制执行法则是从动态的角度衡量更为复杂多样的利益关系。强制执行制度的设计和运作除了要考虑最大限度地实现债权人的债权外，还要考虑债务人的保护、执行的效率、执行成本等多种复杂因素。因此，民事强制执行法有其自身的特点和规律，强制执行程序有其自身独立的价值。强调这一点非常重要。第一，它有助于我们理解和把握某些强制执行制度。例如，在很多国家的强制执行制度中，执行程序中的查封或者扣押可以产生一种类似于担保权的优先受偿权，这实际上意味着通过执行程序创设了一种实体权利。又如，许多国家对于执行中拍卖制度的设计，都充分考虑到了执行程序自身的特点和规律，而没有完全套用民法上的拍卖制度。最高法院起草的《关于执行中评估、拍卖、变卖若干问题的规定（征求意见稿）》中，有许多条款的规定与拍卖法不一样，这也是基于执行中拍卖的特点和规律所作的特殊设计。第二，它有助于改变“重实体、轻程序”的传统观念，使我们充分认识到执行程序的独立价值。长期以来，主流的观点把执行程序仅仅视为实现实体权利的手段，忽视甚至完全抹煞执行程序具有不依赖于实体的独立价值，因此背负了社会过多的指责。 近年来，我们逐渐认识到了执行程序自身的独立价值，许多法院积极倡导“程序正义”、“执行穷尽”等新的执行理念。应该说，这些新理念的提出是一个很大的进步，但过去我们提出这些理念更多的是基于对执行实践的反思，今后，我们有必要进一步从民事强制执行法与民事实体法的关系这个角度来研究，以便对执行程序的独立价值等问题有一个更为深刻的认识和把握。
（二）民事强制执行法与民事诉讼法的关系
　 这里所说的民事诉讼指的是狭义上的民事诉讼，主要指审判程序。包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上将民事强制执行制度视为民事诉讼制度的组成部分，在立法例上，许多国家都将民事强制执行制度规定在统一的民事诉讼法典中。这种做法是将民事诉讼理解为包括审判程序和执行程序在内的广义上的民事诉讼。但从狭义上看，强制执行与民事诉讼确实是两种不同的制度。首先，强制执行和民事诉讼虽然都是保护民事权利的程序，但民事诉讼侧重于确定民事权利是否存在，可以将其称为确定民事权利的程序；而强制执行则侧重于在事实上实现民事权利，可以将其称为实现民事权利的程序。其次，强制执行和民事诉讼有不同的价值取向、指导原则和程序设计。审判和执行都是人民法院工作的组成部分，都要坚持“公正与效率”工作主题，但是，两者有各自的规律性和侧重面。民事诉讼的实质是对发生争议的法律关系作出裁判，以解决纠纷，因此在价值取向上更侧重于公正，其所设置的一审、二审甚至再审等诸多程序制度，旨在通过严密的程序设计保障对当事人之间的权利义务关系作出正确的判断；而强制执行的实质在于实现法律文书所确认的权利，其在价值取向上更侧重于效率，执行程序中对当事人权利义务主要采取形式审查的原则，二者具有各自完全独特的调整原理和程序制度。此外，那种将民事诉讼程序视为执行程序的前提和基础，把执行程序视为民事诉讼程序的继续和完成的观点，也值得讨论。我们知道，强制执行的依据除法院作出的法律文书外，还包括仲裁裁决、行政决定和某些公证债权文书，对仲裁裁决、行政决定和公证债权文书的执行并不以民事诉讼为前提，更不是民事诉讼程序的继续，对公证债权文书的执行中甚至还会出现先有执行后有诉讼的情况。当然，我们并不否认强制执行与民事诉讼之间存在着密切的联系，但不能只看到二者之间的联系而忽视它们之间的差别。今后我们有必要深入研究二者之间的区别，以便对它们之间的关系有一个更为全面的把握，为单独制定民事强制执行法进行理论上的论证和说明，提供理论上的指导和支持。
（三）民事强制执行法与破产法的关系
　 破产程序是指通过一定的法律程序，强制性地将债务人的全部财产进行变价和分配，以实现全部债权人债权利益的程序。从强制性地实现债权这个意义上来说，破产程序也是一种广义上的强制执行，只不过通常所说的强制执行只考虑一个或多个特定的债权，本质上是一种个别执行，而破产程序则要考虑全部债权，本质上是一种概括执行。在民事强制执行法和破产法的关系问题上，最需要研究的是两种法律制度在实现债权中的功能和定位问题，对这一问题的认识，直接涉及到民事强制执行法中关于执行财产分配原则这一重要问题。
　　关于执行财产如何在多个债权人之间分配的问题，理论和实务界历来存在着优先原则和平等原则的争论，究竟哪种原则更为合理，通过对执行制度和破产制度二者功能定位的认识，可以找到一个合理的解释。强制执行制度和破产制度各有自己的功能，前者注重债权的个别清偿，后者则注重全部债权的公平清偿，在个别清偿中如果发现债务人的财产不足以清偿债务的，则应及时转入破产程序实行公平清偿。两种制度各司其职、相辅相成，在一个完整的法律体系中共同发挥着执行清偿的功能。如果在强制执行制度中实行平等原则，则意味着在执行程序中适用了破产程序的分配原则，显然会造成制度上的重复。因此，从执行和破产这两种法律制度各自的功能定位，以及一个国家法律体系整体协调的角度看，民事强制执行法中无疑应采取优先原则。但是，优先原则的合理性是以其他债权人能够有效地利用破产程序为前提的，如果一个国家的破产制度在实践中很难发挥其应有的功能，债权人很难利用破产程序使自己的债权获得公平清偿的话，在民事强制执行法中采取优先原则就可能会直接影响到其他债权人的利益，从而在实质上造成一种不公平的后果。正是基于这种考虑，我们在民事强制执行法草案中没有采取优先原则，而是采取了一种折衷的做法，实行团体优先原则。